El Tribunal de Cuentas ha examinado la gestión que el Gobierno hace de las deducciones y exenciones que aplica al IRPF, el impuesto de sociedades, el IVA, los impuestos especiales y las tasas; es decir, de los incentivos que suponen una pérdida de recaudaciónincentivos que suponen una pérdida de recaudación. Y concluye que la Administración no lleva a cabo seguimiento alguno de la memoria de beneficios fiscales –los incentivos, deducciones, etcétera– que cada año elabora e incluye en los Presupuestos Generales del Estado. No controla si se cumplen sus previsiones o cuánto se desvían éstas de la recaudación real. De hecho, ni siquiera existe una definición legal de beneficio fiscalbeneficio fiscal –un concepto que no incluye todas las exenciones, sino sólo las que están destinadas a cumplir “determinados objetivos de política económica y social”–. Tampoco se cuantifican todos. El sistema tributario estatal cuenta con 631 incentivos fiscales, de los cuales 353 son considerados beneficios fiscales –porque reducen los ingresos del Estado–, pero sólo de 219 se calculó su importe en la memoria de los Presupuestos de 2015, el año que ha fiscalizado el Tribunal de Cuentas.
“No se han elaborado ni publicado documentos formales que analicen el grado de cumplimiento de las estimaciones”, asegura el informe del Tribunal, que únicamente pudo analizar “documentación dispersa”, “algunas notas” elaboradas por el grupo de trabajo que redacta la memoria de beneficios fiscales cada año. El órgano fiscalizador deja claro que un mero grupo de trabajo no puede ser el encargado de gestionar “una figura constitucionalmente sometida a reserva de ley”. Lo integran representantes de la Agencia Tributaria, el Instituto de Estudios Fiscales, la Dirección General de Presupuestos, el Instituto Nacional de Estadística, la Dirección General de Tributos y el Gabinete de la Secretaría de Estado de Hacienda.
En 2015, este grupo previó que el total de las exenciones y deducciones ascendería a 40.719,12 millones de euros, lo que equivaldría a una pérdida de ingresos tributarios del 26,3%: un 31% en impuestos indirectos y un 24% en los directos. Sin embargo, el Tribunal de Cuentas ha detectado una desviación respecto de esas estimaciones, que cifra en 609 millones de euros. Se presupuestaron 1.247,80 millones más en exenciones de las que realmente se efectuaron en el IRPF, el impuesto de sociedades y el impuesto sobre el patrimonio, pero 648 millones menos de las que se aplicaron en el IVA, el impuesto sobre las primas de seguros y los impuestos especiales –hidrocarburos, alcohol–.
En 2017, de acuerdo con la memoria incluida en los Presupuestos, los beneficios fiscales se calcularon en 31.867,60 millones de euros, lo que supone una merma en los ingresos de Hacienda de casi el 22%.
El Tribunal de Cuentas traduce esa pérdida de recaudación en términos de tipos efectivos. Así, en el IRPF el tipo efectivo que pagaron los contribuyentes sin incluir estas exenciones y deducciones fiscales fue en 2015 del 17%. Contando los incentivos fiscales, baja cuatro puntos, hasta el 13%. En el impuesto de sociedades, el tipo efectivo pagado por los grupos consolidados de empresas se reduce del 8% al 7% si se incorporan los beneficios fiscales; para las empresas individuales baja del 18% al 14%. Finalmente, para el IVA la reducción proporcionada por las exenciones fiscales es de cinco puntos, del 21% al 16%.
Un régimen fiscal especial sin controles efectivos
Uno de los beneficios fiscales que la Administración no cuantifica es aquél del que disfrutan las entidades sin ánimo de lucro y las confesiones religiosas. Fundaciones, asociaciones de utilidad pública, federaciones deportivas y las iglesias –católica y evangélica–, así como las comunidades musulmana y judía, se acogen a un régimen fiscal favorable que se rige por un ley de 2002. Se les permite una tributación especial en el impuesto de sociedades y en impuestos locales. En el primero, están exentos de pagar por las rentas e ingresos que obtienen de su actividad específica, además de tributar a un tipo reducido del 10% por las que no tengan relación con ella. Pues bien, la Administración tributaria considera “no cuantificable” esa primera exención, los impuestos que fundaciones, asociaciones y confesiones religiosas no pagan por su actividad natural. El Tribunal de Cuentas se lo reprocha como una “deficiencia” que impide conocer cuál es la disminución real de los ingresos tributarios del Estado. Tampoco se sabe cuánto deja de recaudar el Estado por culpa del tipo reducido del 10% que grava a estas entidades, puesto que se calcula de forma agregada, con el resto de los tipos reducidos del impuesto de sociedades, y se ha clasificado bajo el epígrafe genérico de “otras actuaciones de carácter económico”.
De forma que el Tribunal de Cuentas ha calculado su cuantía “de manera orientativa” utilizando el importe de las rentas declaradas por estas entidades –están obligadas a hacerlo, aunque luego no tributen por ellas–. El informe advierte de que la estimación puede ser inferior a la real, pero cifra la merma de recaudación para 2015 en un total de 128,41 millones de euros, de los que 123,63 millones corresponden a la exención de rentas y 4,78 millones a la aplicación del tipo reducido del 10%. Fundaciones y asociaciones se benefician de 80,11 millones de euros en descuentos fiscales y las entidades religiosas, 46,44 millones.
Según el informe del tribunal, en 2015 se acogieron a este régimen fiscal especial 14.372 contribuyentes, de los que 11.799 son fundaciones y asociaciones y 1.396, entidades religiosas. Pero, debido a la inexistencia de controles, el órgano fiscalizador cuenta 803 entidades que se aplicaron el régimen fiscal especial y sus exenciones pese a que no se habían constituido con la forma jurídica exigida legalmente. Entre ellas, cita a dos personas físicas, 53 sociedades anónimas, 719 sociedades limitadas y cuatro Uniones Temporales de Empresas (UTE). Además, para acogerse a ese régimen especial es necesario que la entidad presente en la Agencia Tributaria una declaración censal, excepto las entidades religiosas, la Cruz Roja, la ONCE o la Obra Pía de los Santos Lugares, por ejemplo, que pueden aplicarlo automáticamente. Pero más de 4.000 entidades se acogieron a esta tributación especial sin haber hecho esa declaración. Y otras 1.378 asociaciones que carecían de la declaración de utilidad pública también se apuntaron a los favores fiscales. Una vez más, la inexistencia de “controles efectivos” por parte de la Agencia Tributaria, destaca el Tribunal de Cuentas, es la causa de esta nueva deficiencia.
Sin memoria económica
El Arzobispado de Oviedo sostiene que la Iglesia "no tiene ningún trato de favor" en el régimen fiscal
Lo mismo ocurre con otro de los requisitos exigidos por la ley para acceder a estas exenciones tributarias: la elaboración de una memoria económica, que debe presentarse en la Agencia Tributaria en un plazo de siete meses desde el cierre de cada ejercicio. En ella las entidades sin ánimo de lucro deben consignar sus ingresos y gastos, así como su participación en entidades mercantiles. Sólo las entidades que facturen menos de 20.000 euros anuales están eximidas de hacerlo. Pero únicamente presentaron la memoria 4.087 entidades, el 57% de las que estaban obligadas en 2015.
El Tribunal de Cuentas destaca aquí una nueva “debilidad” del control que la Agencia Tributaria ejerce sobre este régimen fiscal especial. El único que lleva a cabo se activa en las declaraciones de entidades que no presentan la declaración censal o la memoria económica. Pero como el sistema está diseñado para no activarse cuando el NIF del declarante comienza con la letra R, el correspondiente a las congregaciones e instituciones religiosas, si éstas no han presentado la memoria económica a que están obligadas, el sistema no las detecta. Tanto la Iglesia católica, como la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas, la Federación de Comunidades Israelitas y la Comisión Islámica deben entregar la citada memoria, de acuerdo con las propias normas de la Agencia Tributaria. El informe del Tribunal de Cuentas no detalla si estas instituciones religiosas la hacen o no.
De los controles sí realizados por la Agencia resultaron 21 actas de inspección referidas al impuesto de sociedades de 2015, por importe de 541.445 euros. Cuatro terminaron en expedientes sancionadores, pero con multas con una cantidad exigua: 19.424 euros. Sólo en dos casos se llegó a la categoría de delito, por una cantidad total de 470.759 euros. Y a una entidad que no se precisa la Agencia Tributaria le reclamó ese año ocho millones de euros por no haber cumplido el requisito de destinar el 70% de sus rentas a fines de interés general y la excluyó por ello del régimen especial.
El Tribunal de Cuentas ha examinado la gestión que el Gobierno hace de las deducciones y exenciones que aplica al IRPF, el impuesto de sociedades, el IVA, los impuestos especiales y las tasas; es decir, de los incentivos que suponen una pérdida de recaudaciónincentivos que suponen una pérdida de recaudación. Y concluye que la Administración no lleva a cabo seguimiento alguno de la memoria de beneficios fiscales –los incentivos, deducciones, etcétera– que cada año elabora e incluye en los Presupuestos Generales del Estado. No controla si se cumplen sus previsiones o cuánto se desvían éstas de la recaudación real. De hecho, ni siquiera existe una definición legal de beneficio fiscalbeneficio fiscal –un concepto que no incluye todas las exenciones, sino sólo las que están destinadas a cumplir “determinados objetivos de política económica y social”–. Tampoco se cuantifican todos. El sistema tributario estatal cuenta con 631 incentivos fiscales, de los cuales 353 son considerados beneficios fiscales –porque reducen los ingresos del Estado–, pero sólo de 219 se calculó su importe en la memoria de los Presupuestos de 2015, el año que ha fiscalizado el Tribunal de Cuentas.