¿Hay salida para Cataluña?

Poco más de cuatro meses para una consulta soberanista cuyo futuro es más que incierto. El tiempo se consume sin que hasta ahora, ni el Gobierno de Mariano Rajoy ni el Govern de Artur Mas, hayan acercado posiciones ni renunciado a sus planes. Ambos se reunirán en los próximos días –no hay fecha fijada aún–, aunque las señales que emiten ambos ejecutivos siguen siendo de desconexión absoluta. Rajoy, si bien promete "espíritu abierto", no quiere discutir nada del referéndum previsto para el 9 de noviembre, y Mas acudirá a Madrid con la intención de hablar de él, aunque en la agenda se incorporen otros asuntos. Ha ofrecido cambiar la pregunta y la fecha de la consulta si el presidente del Gobierno se aviene a aceptarla. 

Fuego cruzado entre las dos instituciones... y entre dos manifiestos. En esta última semana, se sucedió, en días consecutivos, el lanzamiento de dos textos con un mensaje casi opuesto. Libres e igualesestá sostenido por una plataforma que aúna a intelectuales como Mario Vargas Llosa, Carmen Iglesias, Arcadi Espada, Jon Juaristi, Albert Boadella, Félix de Azúa, José Luis Garci o Fernando Sánchez Dragó. Clama contra el secesionismo, sale en defensa de la Carta Magna, rechaza toda negociación y pide a Rajoy que actúe contra el soberanismo. "España es hoy un Estado a la defensiva y en sus élites prevalecen el tacticismo y la resignación", critica. Una España federal en una Europa federal reclama salir del bloqueo en el modelo territorial vigente caminando hacia una solución federal. Un documento que suscriben, entre otros, escritores, catedráticos, periodistas o expolíticos como Nicolás Sartorius, Ángel Gabilondo, Belén Barreiro, Baltasar Garzón, José Luis Cuerda, Joaquín Estefanía, Almudena Grandes, Luis García Montero, José Antonio Zarzalejos o Jesús Maraña, director editorial de infoLibre.

Más allá del fragor político y de la guerra de manifiestos, persiste una pregunta: ¿hay o no salida para Cataluña? ¿Existe alguna vía de escape para impedir el choque de trenes entre Madrid y Barcelona? ¿Hay forma de desbloquear el conflicto? 

Entre los expertos contactados por este periódico, la visión es ciertamente pesimista, porque ya es mucho el camino recorrido por ambas partes y muy gruesa la crispación, que previsiblemente aumentará a la vuelta de verano con la celebración de la Diada, la aprobación definitiva de la Ley de Consultas, la publicación del decreto de convocatoria de la consulta para el 9-N y la más que probable suspensión de la misma por el Tribunal Constitucional. Sin embargo, constitucionalistas y politólogos recomiendan diálogo, mucho diálogo, sentarse a la mesa para ir trabajando el consenso. En su mayoría, creen que la vía federal, previa reforma de la Carta Magna de 1978, podría erigirse como la solución más solvente, siempre que fuera fruto del acuerdo y satisficiera a las partes.

Otros, sin embargo, advierten de que ya esa alternativa llega tarde, y no sería abrazada ni por el Gobierno ni por la Generalitat. El escenario de la consulta, mientras, se prefigura como el más tortuoso, el más complicado de encajar en la actual vertebración constitucional, porque ni el Ejecutivo central ni el Govern pueden disponer de la soberanía, un poder que reside en el conjunto de los españoles. 

01. LA VÍA FEDERAL COMO MÉTODO DE DESBLOQUEO

"El federalismo es la alternativa". Así de claro lo tiene Eliseo Aja, catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona (UB), expresidente del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya y todavía miembro del órgano consultivo de la Generalitat. Aja acaba de publicar Estado autonómico y reforma federal (Alianza, 2014), donde examina los males que aquejan al sistema nacido con la Carta Magna de 1978 y ofrece varias propuestas de modificación de la Ley Fundamental para hacer de España un Estado federal. Él es uno de los convencidos de que sí hay salida, que aún se puede evitar la confrontación. Se trata, dice, de sentarse a negociar, de hablar mucho y con muchos, para ir así forjando el consenso, que no está ahí como punto de partida, sino que va cuajando durante el proceso de deliberación. Como ocurrió, recuerda, en la Legislatura Constituyente (1977-1979). 

La andadura del modelo autonómico ha hecho aflorar ciertas flaquezas, en opinión de Aja. Problemas generales de funcionamiento –gran conflictividad entre Estado y comunidades, insatisfacción permanente con el sistema de financiación...–, choques singulares (a cuenta de la lengua, los hechos diferenciales o las competencias asimétricas) o el dilema del reconocimiento de la pluralidad nacional de España. Una grave situación de deterioro que es producto de la falta de reformas constitucionales previas. Javier García Roca, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y expresidente de la Asociación de Constitucionalistas de España (ACE), recalca que ese es uno de los males atávicos de nuestro país: no sabe reformar sus Constituciones, todas mueren antes de ser revisadas.

Eso ocurrió con el primer texto, el de 1812. O la de 1869, la de la Revolución Gloriosa, o la de 1931, la de la II República. En algunos casos su defunción vino marcada por la abolición o como consecuencia de un golpe de Estado. "El constitucionalismo liberal del XIX incluyó la reforma como una obligación estructural. No hacerlo es un suicidio. Las Constituciones que no se revisan, mueren, y esto es lo que hay que entender", advierte García Roca. En Alemania se han practicado más de 50 operaciones a su Ley Fundamental de 1949. En España, desde 1978, sólo dos, y muy limitadas: para permitir el sufragio pasivo de los europeos en las municipales (1992) y para introducir el principio de equilibrio presupuestario (2011). 

Federalismo, "ni de izquierdas ni de derechas"

García Roca o José Antonio Montilla, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada, han suscrito el segundo manifiesto, el que pide explorar la vía federal. Pero también cree que esa puede ser una salida Juan José Solozábal, constitucionalista de la Autónoma de Madrid, uno de los juristas que se adhirió al primer texto. "La única salida es una reforma federal de la Carta Magna, lo tengo escrito y lo defiendo", dice taxativamente Montilla. "Hay un terreno a explorar –conviene Solozábal, aunque matiza–. No se puede creer que el federalismo es la solución a Cataluña, porque el problema es la hegemonía del nacionalismo duro catalán". "Ir hacia un modelo federal puede ser algo positivo para la evolución constitucional de España, aunque es cierto que Cataluña no pide ahora un Estado federal. Parte de la sociedad reivindica la independencia", apunta Yolanda Gómez, constitucionalista de la UNED. 

¿Pero qué es el federalismo? Aja ofrece una definición sencilla: es el poder repartido y el poder compartido entre distintas instituciones. España, según las convenciones internacionales, es un Estado cuasi federal. Sí hay un doble nivel de poder (Estado-CCAA), pero faltan técnicas y mecanismos propios del federalismo para la resolución de problemas, lo que conduce a un exceso de conflictividad y a echar mano en demasiadas ocasiones a un Tribunal Constitucional (TC) saturado. Otro matiz importante: la solución federal "no es ni de izquierdas ni de derechas", dice el catedrático de la UB, y de hecho la experiencia demuestra que los conservadores suelen ser más partidarios de este sistema (caso de EEUU), dado que son más favorables a la defensa de los intereses estatales y no al reforzamiento de la federación. El federalismo, añade, tiene la virtud de sumar a todos aquellos que quieren el máximo nivel de autogobierno. No a los que sueñen con la independencia.

Los ejes de la reforma

La nueva España federal que pintan los expertos contendría algunos ejes fundamentales. Primero, evitar en lo posible la trifulca permanente entre Estado y comunidades, fortaleciendo los canales de comunicación multilateral. Aja plantea la construcción de un verdadero Senado federal, al estilo del Bundesrat alemán, en el que se sienten los gobiernos autonómicos, para que participen "de manera decisiva" en la elaboración de las leyes que les afectan. Asimismo, se reclama la clarificación de la distribución de competencias, la sustitución de los actuales Estatutos de Autonomía por Constituciones de los Estados federados (para elevar el rango de las normas máximas de organización de cada comunidad) y la incorporación a la nueva Carta Magna de los principios básicos de la financiación autonómica, para que esta sea más estable. 

El segundo manifiesto hablaba, en concreto, del respeto a la ordinalidad. Es decir, que las CCAA que ponen más dinero no pierdan posiciones en el ranking autonómico de renta una vez aplicados los mecanismos de nivelación previstos en el sistema de financiación. Esta es una reivindicación histórica de la Generalitat, contenida en el Estatut de 2006 y aún incumplida. Los expertos también están de acuerdo con que se recoja este principio. Solozábal, por ejemplo, lo ve "razonable". "De esto se habla en otros países federales y no pasa nada...", remacha García Roca. 

Artur Mas y Josep Antoni Duran i Lleida, ayer sábado en Barcelona, en la proclamación de Xavier Trias como candidato a la alcaldía en 2015 | EFE

Segunda cuestión, los hechos diferenciales y las competencias asimétricas. CCAA como Cataluña, País Vasco o Galicia tienen una lengua y cultura propia, y anhelan mayores cotas de autogobierno. Otras, en cambio, no desean asumir ciertos poderes. Asuntos que deberían quedar reflejados en la nueva Constitución federal, a juicio de los estudiosos. "Siempre que no suponga una desigualdad en derechos", advierte Montilla. Gómez sostiene que el "federalismo que funciona" es el más "clásico", el simétrico, y señala que en aquellos países con un nivel de competencias más desigual, como Alemania, con el tiempo, "se han ido suavizando las diferencias". 

Tercer gran bloque: el reconocimiento de la complejidad nacional de España. El actual artículo 2 de la Constitución subraya la "indisoluble unidad de la nación española" y reconoce la existencia de "nacionalidades y regiones". Aja recomienda transitar desde el concepto absoluto de nación –que la equipara con un Estado– a un concepto "distinto, más complejo y plural". "La palabra nación en Cataluña no es agresiva, es una convención. Si por nación entendemos soberanía, poder constituyente o independencia, entonces no, pero sí cabe la idea de nación entendida como idea cultural. Ya en 1978 se habló de España como nación de naciones", recuerda García Roca. 

El descreimiento de los analistas

Javier Pérez Royo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla, reconoce que la solución federal puede ser un camino fértil, pero "lleva mucho tiempo", que es lo que ahora falta. "No hay acuerdo entre quienes tienen que ponerse de acuerdo. Rajoy no cree en ella, no nos engañemos, aquí no va a haber una reforma de la Constitución. Por el federalismo tendría que llegar la salida, pero eso exige un estado de ánimo que permita a la gente pactar, y no lo hay. Es un ambiente contrario a la reforma", sentencia. Igual de escéptico se manifiesta Ferran Requejo, catedrático de Ciencia Política de la Universitat Pompeu Fabra (UPF) y miembro del Consejo Asesor para la Transición Nacional, el organismo que asesora a Mas sobre el procedimiento de la consulta y las consecuencias de una eventual segregación de Cataluña. 

"El federalismo es una salida si se hace bien. Pero hablar de reforma federal, sin más, es un muy inconcreto. Es humo. Federalismo no es sinónimo de descentralización. Habría que hablar de cuestiones simbólicas, de competencias, de financiación... Aquí, en Cataluña, se tiene una perspectiva muy descreída, porque eso intentó el Estatut de 2006, y fue un fracaso total. Si no hay una propuesta federal de PP y PSOE, conjuntamente, es hablar por hablar", remacha. Los socialistas aprobaron en julio de 2013 su Declaración de Granada, donde abordaban buena parte de los puntos señalados. Texto que ayer mismo defendieron con ahínco los nuevos jefes de PSOE y PSC, Pedro Sánchez y Miquel Iceta, y la presidenta andaluza, Susana Díaz. Pero, en efecto, era un documento de parte. "Además, ni PSOE ni PP piensan en términos federales". Gómez también se dice escéptica, y tiene dudas de que, a estas alturas, una reforma constitucional satisfaga a Cataluña. 

Aja, sin embargo, cree que antes de saber los resultados hay que hablar. "Nadie sabe realmente la reacción que podría haber aquí en Cataluña si hubiese una oferta federal. Nadie sabe si la radicalización que se ha producido desde la Diada de 2012 es sólida o es coyuntural, agravada por la crisis. Yo, desde luego, no tengo la respuesta". 

02. LA VIABILIDAD DE LA CONSULTA

Artur Mas, junto con sus socios de ERC, ICV-EUiA y la CUP, no tiene intención de apearse del desafío del referéndum para el 9-N. El engranaje legal está a punto. El pleno del Parlament aprobará a principios de septiembre, tras el dictamen del Consell de Garanties, la Ley de Consultas. 

Requejo estima que no es posible ya renunciar a la consulta, cualquier escenario pasa por ella. Y una consulta, explícitamente, sobre la independencia de Cataluña, "no sobre si se quieren dos o tres competencias más". Este profesor se basa en las encuestas que han venido subrayando que más del 70% de los catalanes quieren ir a las urnas. Por esa razón, está convencido de que ya tampoco es posible modificar la doble pregunta –"¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado? En caso afirmativo, ¿quiere que ese Estado sea independiente?"–, oferta deslizada por el president. Iceta, jefe de un PSC apartado del proceso, lanzó una nueva cuestión: "¿Quiere que el Gobierno de Cataluña negocie con las instituciones del Estado un acuerdo que garantice el reconocimiento del carácter nacional de Cataluña, un pacto fiscal solidario y el blindaje de las competencias en lengua y cultura?".  

El rey Felipe VI preside su primer Consejo de Ministros deliberante, junto a Mariano Rajoy, el pasado viernes en el palacio de la Zarzuela | EFE

Para Requejo, el dilema es puramente "político". "Si se quiere, se puede, pero faltan partidos con altura de miras y líderes con densidad, empaque. Si hay un problema político, primero se acuerda y luego se hacen las leyes. Encastillarse en una Constitución no tiene sentido". Pérez Royo comparte parcialmente esta opinión: "Las cosas encajan si se quiere que encajen. Jurídicamente, esto no tiene salida, así que si la hay ha de ser política". 

Uno de los juristas más eminentes que ha defendido la legalidad de una consulta en Cataluña es el expresidente del Consejo de Estado Francisco Rubio Llorente, tesis a la que se adhieren otros constitucionalistas. 

¿Cabría una pregunta distinta?

Montilla, Gómez o Solozábal sostienen, en cambio, que la consulta no cabe de ninguna manera en la Constitución. Y así lo indicó recientemente el TC en su sentencia sobre la declaración soberanista del Parlament. El obstáculo es el artículo 2 de la Carta Magna, que enfatiza la "indisoluble unidad" de España, de forma que no se puede preguntar sobre algo que escapa a la competencia de los poderes públicos, que implicaría la ruptura del Estado. "Una parte no puede decidir por el todo. Si se habla de consulta, habría que preguntar en toda España", advierte Montilla. Para la constitucionalista de la UNED, la cuestión no se resolvería si convocara el referéndum el Gobierno central, porque ni siquiera Rajoy tendría competencia para poder cuestionar a los catalanes sobre su segregación. Sólo sería viable, a juicio de estos analistas, una pregunta mucho más etérea, relativa al aumento del autogobierno. Pero poco más. Tendría asimismo difícil encaje una cuestión enrevesada, porque la pregunta que se lanza a los votantes ha de ser comprensible, si se sigue la doctrina de Canadá y su Ley de Claridad. 

Claro que un referéndum de esa naturaleza podría caber si, como dice Solozábal, se reforma el artículo 1. 2 de la Carta Magna, lo que requeriría acudir al procedimiento agravado –propuesta de modificación, disolución de las Cámaras, aprobación del nuevo texto y plebiscito–. Es decir, si se afirma que la soberanía reside en los "pueblos del Estado", y no en el "pueblo español", como figura actualmente.

Aja prefiere no manifestarse sobre este punto. Él pertenece al Consell de Garanties, y a él le tocará dictaminar, con sus otros ocho compañeros del órgano, la Ley catalana de Consultas. 

03. EL DIÁLOGO COMO MATERIA PRIMA

Los expertos prescriben una misma medicina: diálogo. Si no, es imposible el acercamiento. Y un diálogo, además, sin apriorismos. "Antes de empezar a hablar no puedes poner puertas al campo", insiste García Roca. 

El catedrático de la UCM, igual que Aja, reitera que es imposible saber si va a prosperar o no el consenso antes de sentarse a la mesa. Ambos recuerdan que, en la Legislatura Constituyente, mediaba un abismo entre Manuel Fraga, el representante de Alianza Popular, y Jordi Solé Tura, el designado por el PCE. "Se nos ha olvidado lo que costó alumbrar la Carta Magna. Hubo consenso, y para eso cada uno renunció a ciertas banderas", dice García Roca. "No existe un consenso de partida. Siempre es producto de la negociación", apuntala el catedrático de la UB. Los dos rebaten, por tanto, el argumento mil veces repetido por el Gobierno: que no puede abrir el melón de la reforma constitucional porque las tesis iniciales de cada partido son muy distantes.

Aja, además, propone un procedimiento de modificación de la Carta Magna de 1978: creación de una comisión mixta de políticos y expertos y que incluya a las CCAA. Suma a los juristas porque ellos han demostrado, cuenta, que es posible conciliar posturas opuestas. Calcula que en unos meses podría estar lista una reforma limitada de unos cuantos artículos que afectan al modelo territorial. 

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Dialogar, obviamente, lleva su tiempo. Más en un tema tan complicado como la articulación territorial de España, un conflicto recurrente y jamás solucionado del todo. "Todo se ha de ir madurando mucho", preconiza Montilla. Gómez coincide con que Mas y Rajoy están "obligados a hablar y negociar", pero para ello el president de la Generalitat no debería llevar "propuestas inconstitucionales" como la consulta. "Si explorase una tercera vía, si se abriese a una reforma constitucional en sentido federal, el Gobierno tendría más difícil decir que no". Solozábal, aunque considera que la conversación entre ambos dirigentes "debería ayudar a desbloquear", tiene sus reservas, porque no cree que el president acepte "alternativas al referéndum".

Para Pérez Royo, la culpa de la actual situación, del completo atolladero, la tiene más Rajoy, en la medida en que ha dejado pudrir el conflicto, pensando que se "desinflaría". Y ha sucedido lo contrario, "el divorcio" de la dos sociedades, la catalana y la española. Requejo añade una clave para rubricar su escepticismo: los partidos están "marcados desde dentro". Si se movieran de sus posiciones originales, recibirían disparos de los suyos. 

Los dos manifiestos han venido a poner, cada uno a su modo, cada uno desde esquinas contrarias, una voz de alarma en una pelea ya muy enquistada. Piden una salida. Y esta no es fácil, ni clara, ni única.