Prólogo de 'El sistema representativo' de Felipe Rey

El libro El sistema representativo: Las representaciones políticas y la transformación de la democracia parlamentaria, de Felipe Rey, profesor de Derecho Público en la Pontificia Universidad Javeriana de Colombia e investigador visitante en el Center for Human Values de la Universidad de Princeton, plantea la tesis de que la democracia representativa tal y como la conocíamos, cuyos pilares eran las estructuras parlamentarias, ha dejado de existir. En contraposición, el profesor propone el concepto sistemas representativos, que incluye, además de los órganos oficiales, la esfera civil. En esta concepción, el parlamento perdería su monopolio en la representación política y abocaría a la democracia parlamentaria, en opinión del autor, al ocaso.

La editorial Gedisa publica esta obra este martes 13 de junio. infoLibre adelanta en exclusiva su prólogo, firmado por Jane Mansbridge, profesora de la Universidad de Harvard, en el cual se introducen algunos temas tratados posteriormente en el libro.

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Hace tiempo, en su clásico sobre la representación (1972), Hanna Pitkin reconoció que no podemos entenderla plenamente sin adoptar una perspectiva sistémica. Sin embargo, ni Pitkin ni yo (Mansbridge, 2011), al defender un enfoque sistémico, profundizamos en el tema. Felipe Rey ha elaborado la obra definitiva hasta la fecha.

Este libro será de interés para lectores muy diversos. Lo recomiendo tanto a los expertos en representación política como a los que están empezando a interesarse por este concepto. Lo recomiendo a profesores y estudiantes de ciencias políticas y jurídicas. Lo recomiendo a todos aquellos que, en uno u otro de los múltiples espacios que conforman el sistema de representación —los medios de comunicación, las organizaciones civiles, los movimientos sociales—, deben en ocasiones soportar la carga de hablar en nombre de otros. Lo recomiendo a los expertos en diseño institucional para que orienten sus reflexiones sobre qué posibles nuevas instituciones representativas, formales o informales, mejorarían sus diseños. Por último, se lo recomiendo a cualquier persona que se preocupe por la democracia y quiera encontrar una salida a la actual crisis democrática.

Una nueva teoría democrática para un mundo nuevo

Hoy la democracia necesita nuevas ideas, y las nuevas ideas surgen a menudo de la interacción de la teoría y la práctica. Rey es un magnífico ejemplo de esta creatividad. Gran parte de su trabajo es inductivo y se basa en prácticas democráticas innovadoras. Rey ayudó a diseñar el Modelo de Asamblea Ciudadana Itinerante, una de las ocho formas de institucionalización de la democracia deliberativa en el mundo reconocidas por la OCDE (2021). Ha sido un importante impulsor de algunas de las primeras experiencias de selección aleatoria en América Latina. Trabajó en el clúster español de la Asamblea Ciudadana Global sobre cambio climático, que entregó sus recomendaciones a la COP26 en el Reino Unido en 2021. Es miembro de Democracy R&D, la principal red mundial de profesionales de la democracia deliberativa. Actualmente dirige un proyecto global en el que participan varias organizaciones de todo el mundo sobre las nuevas fronteras de la democracia deliberativa.

La representación política ha evolucionado de manera espectacular en el pasado y lo seguirá haciendo. Las primeras prácticas representativas no eran electorales. En Atenas, hace más de dos milenios, los miembros de los órganos de decisión más importantes se elegían por sorteo, no por elección. La representación liberal moderna apenas tiene dos siglos. Reemplazó a un sistema de selección, no de elección, mediante el cual algunas circunscripciones medievales y de principios de la modernidad elegían a sus delegados ante el rey por aclamación. Hasta mediados del siglo XVII en Inglaterra, las decisiones parlamentarias se tomaban por consenso y no por mayoría de votos. Los partidos políticos en su forma moderna no evolucionaron hasta el siglo XIX. Del mismo modo, el voto secreto fue ganando aceptación solo poco a poco. A finales del siglo XIX y en el siglo XX, los sindicatos, los grupos de interés y los movimientos sociales empezaron a desempeñar un papel importante en la representación política. A principios del siglo XX, Estados Unidos conoció las innovaciones de la iniciativa, el referéndum y la revocatoria, los gobiernos municipales no partidistas y la institución de los "administradores municipales". Sin embargo, es posible que el interés por las nuevas formas de representación en nuestro siglo no tenga precedentes. Algunas formas de representación están en "crisis", pero otras están emergiendo. Aunque hace dos siglos los redactores de la Constitución estadounidense concibieron la representación explícitamente como una limitación de la democracia, en nuestro siglo las nuevas formas de representación que están surgiendo están inyectando más profundamente en la fibra representativa aspectos de "autoría propia" democrática.

Creo que Rey está en lo cierto al argumentar que muchos aspectos de nuestras teorías democráticas clásicas se han quedado obsoletos. Como una vez dije, esta no es la democracia de tu abuela (Mansbridge, 2021). El mundo ha cambiado y seguirá cambiando. Las teorías normativas tienen que correr deprisa. Nuestra creciente interdependencia humana requiere cada vez más regulación, y la coerción que hay detrás de esa regulación no recibe de los procesos democráticos que hemos heredado la legitimidad suficiente para que los ciudadanos vean todas esas regulaciones como "nuestras" (Mansbridge, 2023). Nuestras instituciones representativas, con dos siglos de antigüedad, no pueden continuar dos siglos más sin creatividad e invención. Hoy en día, la creatividad procede de muchos frentes diferentes. Desde los años sesenta no habíamos asistido a oleadas como estas de innovación democrática, con las dos diferencias de que hoy las innovaciones se centran en la democracia representativa, no directamente participativa, y de que hoy las principales instituciones gubernamentales están recogiendo y aplicando estas innovaciones en busca de una mayor legitimidad. Las asambleas ciudadanas, elegidas por sorteo, están proliferando. Algunas han evolucionado desde la forma original de innovaciones ad hoc, aplicadas a un solo tema, a consejos quizás permanentes de ciudadanos elegidos al azar, establecidos por las legislaturas para asesorar y quizás incluso decidir sobre un amplio espectro de políticas públicas que se han presentado, o podrían presentarse, ante la legislatura (OCDE, 2021). La representación descriptiva de las mujeres y los miembros de etnias anteriormente subordinadas también ha aumentado a ritmos que habrían desconcertado a muchos parlamentarios en la década de 1990. Teóricos y profesionales se esfuerzan por defender la representación de los animales, el medio ambiente y las generaciones futuras, sabiendo que dicha representación requiere nuevos diseños institucionales.

En ocasiones por diseño consciente y en otras por evolución social, algunas de estas nuevas formas de representación eluden el paradigma anterior del consentimiento electoral. Esta nueva expansión de nuestros sistemas de representación se deriva de las crecientes limitaciones de las elecciones como fuente de legitimación. A medida que las elecciones pierden eficacia a la hora de captar la necesidad de los ciudadanos de sentirse propietarios de las leyes que los coaccionan, esos ciudadanos encuentran otras vías para hacer oír su voz en el sistema representativo. La gente sigue queriendo ser representada, pero puede no estar satisfecha con la forma de representación jerárquica y a veces disfuncionalmente contestataria del modelo electoral. En los próximos años pueden surgir formas de representación aún más igualitarias en los espacios formales y sociales del sistema representativo que Rey describe. Con su fuerte representación social de trabajadores y empresas, y con la transparencia y la capacidad de respuesta mutua bidireccional de lo que he denominado "representación recursiva" en los sectores administrativo y legislativo (Mansbridge, 2019, 2021), Dinamarca ejemplifica una salida a la crisis de la representación que experimentan otros países. El análisis de Rey nos proporciona un nuevo aparato conceptual con el que empezar a entender estos cambios e innovaciones.

El argumento del libro

El argumento de este libro se basa en la distinción entre la representación de ciudadanos individuales por legisladores o partidos individuales y la representación de todos los ciudadanos por el sistema representativo en su conjunto. Desde una perspectiva normativa, podemos preguntarnos, en el primer caso, hasta qué punto cada representante o partido representa a su electorado de forma precisa y generativa, y, en el segundo caso, hasta qué punto el sistema en su conjunto representa al pueblo en su conjunto. La primera representación suele denominarse diádica (Rey también la llama reduccionista, porque reduce la representación a sus unidades individuales), la segunda sistémica. Este es el primer libro con un tratamiento normativo completo de la representación sistémica.

La representación sistémica ocupó un lugar destacado en los orígenes del gobierno representativo en el siglo XVIII. Los redactores de la Constitución estadounidense, por ejemplo, trataron conscientemente de crear formas de gobierno en las que la interacción de partes a veces enfrentadas pudiera proporcionar una representación mejor que la simple representación de ciudadanos individuales por legisladores individuales. Para lograr este fin, crearon un poder legislativo con dos cámaras, un poder ejecutivo con su correspondiente administración, un poder judicial y la protección mediante las libertades de expresión y asociación de los numerosos espacios de contestación en el sector informal de la sociedad. La teoría subyacente de un gobierno constitucional es que un sistema, compuesto de muchas partes articuladas de forma diferente, que actúan de forma diferente y que a veces compiten entre sí, puede proporcionar una mejor representación que una sola legislatura. Los ciudadanos de muchos países desde el siglo XVIII han ratificado, tanto implícita como explícitamente, estas primeras opciones conscientes por un sistema complejo de representación.

A medida que Rey desarrolla el concepto de sistema representativo, se basa en esta visión del siglo XVIII, pero va mucho más allá para abarcar la multiplicidad de elementos y las numerosas reglas de coordinación que hoy en día producen la política gubernamental. En su visión, el sistema representativo engloba a individuos y grupos que realizan reclamos representativos en muchos ámbitos diferentes. Incluye representantes legislativos y administrativos, representantes electos y no electos, representantes locales, nacionales, transnacionales y globales, representantes formales como los partidos políticos e informales como las organizaciones civiles, los sindicatos, los grupos de interés, los movimientos sociales, los líderes de opinión en los medios de comunicación y los miembros del público.

Rey deja claro que vivimos en un mundo en el que las asambleas legislativas elegidas deben compartir su espacio representativo con las instituciones significativamente desarrolladas de los otros poderes del Estado y con una densa panoplia de organizaciones sociales. En ese mundo, la elección ha perdido su monopolio de la representación y ha cedido terreno a otros métodos de reclutamiento, como la selección aleatoria. En ese mundo, otras entidades, como las generaciones futuras y los animales, merecen representación. En ese mundo, la representación nacional tiene que competir con la representación global, tanto en las organizaciones internacionales como en las redes sociales globales creadas por los nuevos medios de comunicación. Este mundo es radicalmente distinto del que, por ejemplo, Edmund Burke trató de entender cuando, en un discurso de 1774, expuso la distinción entre representantes instruidos (más tarde llamados "delegados") y representantes que seguían su "juicio maduro" y su "conciencia ilustrada" (más tarde llamados "fideicomisarios"), ninguno de los cuales podía estar en comunicación continua con sus electores.

La conceptualización de Burke se basa en el hecho fundamental de que en aquellos días los miembros del parlamento estaban, en sus palabras, "quizás a trescientas millas de distancia" (al menos tres días de viaje en carruaje) de sus electores, sin posibilidad del tipo de comunicación mutua entre representante y elector que es posible hoy en día. El análisis de Rey, por el contrario, trata de explicar y evaluar un nuevo mundo de representación política: el nuestro.

Rey delinea un concepto mucho más refinado del sistema de representación que cualquiera de los existentes hasta la fecha en la literatura de la ciencia política o la filosofía. Examina las principales teorías actuales de la representación, que divide en teorías normativas y constructivistas (capítulos 1 y 2). Desarrolla los modelos "clásicos" de representación y sus evoluciones contemporáneas. Analiza las ideas emergentes en el "giro representativo" (capítulo 3). Distingue entre los enfoques diádico y sistémico de la representación política (capítulo 4). El enfoque sistémico, nos dice, tiene dos usos: uno descriptivo (sirve para describir nuestro mundo representativo) y otro normativo (sirve para juzgar ese mundo). En los capítulos 5 y 6 desarrolla una descripción completa de un sistema de representación, mientras que en los capítulos 7, 8 y 9 hace su aportación normativa. El capítulo final recapitula convenientemente todo el argumento del libro.

Rey sostiene que la representación se practica en cuatro "niveles" diferentes en los sistemas representativos: el nivel de la representación individual por individuos como los legisladores; el nivel de la representación colectiva por instituciones como los parlamentos; el nivel de la representación plural por "equipos" de individuos e instituciones que la ciudadanía en su conjunto o diversos segmentos de la ciudadanía autorizan, tácitamente y a veces de forma más explícita, a realizar tareas públicas específicas; y el nivel sistémico: la representación política del sistema en su conjunto. La representación individual y colectiva son bien conocidas en la teoría democrática. Famosamente enmarcada en la teoría normativa por Pitkin (1972) y medida empíricamente en la década de 1960 por Miller y Stokes (1963) y otros, la representación individual ha sido el principal foco de atención de la teoría política y la ciencia política empírica. En la década de 1970, Robert Weissberg introdujo el concepto de representación colectiva al observar que en Estados Unidos, además de los legisladores individuales que representan a sus electores, "el Congreso en su conjunto representa al pueblo estadounidense" (1978: 535). Rey añade dos niveles más. En su análisis, los ciudadanos, a través de sus derechos constitucionalmente garantizados a la libertad de expresión y asociación y a través de sus elecciones dentro de estructuras formales e informales para la toma de decisiones, también crean tácita o explícitamente "equipos" de individuos e instituciones para diversas tareas públicas. En muchos sistemas representativos contemporáneos, la elaboración de las leyes es producto de un gran trabajo en equipo, en el que actúan conjuntamente partes del poder legislativo, del ejecutivo, sectores del ámbito informal o social y, a veces, incluso los tribunales. Por último, en el nivel más amplio, debemos mirar más allá de las tareas específicas para juzgar el sistema en su conjunto. La elaboración de políticas en general suele requerir múltiples actos individuales, actos en equipo y una miríada de influencias en los sectores formal e informal. No puede considerarse que la actuación de un solo elemento represente al pueblo en su conjunto: solo su actividad conjunta puede representarlo conjuntamente y como un todo.

Desde una perspectiva normativa, ¿cómo podemos saber que un sistema, a través de sus políticas públicas agregadas, representa "al pueblo"? Los teóricos empíricos tienen una respuesta: "responsividad", que en la aplicación empírica significa "concordancia entre la votación legislativa y la opinión ciudadana" (Weissberg, 1978: 4). Rey quiere ir más allá de este estrecho significado. También yo. Para Rey, las normas de una buena representación sistémica deberían incluir otros criterios, como la inclusión, la deliberación y la educación.

Para que un sistema de representación sea inclusivo, las perspectivas destacadas y los intereses en conflicto dentro de la población deben estar representados descriptivamente, así como representados de otras formas, en las partes pertinentes del sistema. Por ejemplo, en la medida en que las experiencias vitales y las perspectivas de las mujeres sobre cuestiones importantes difieran en general de las de los hombres, las mujeres deberían estar representadas descriptivamente de forma proporcional no solo en los órganos legislativos, sino también en los tribunales, en los organismos ejecutivos, en el mundo académico, en los colectivos de defensa y en los medios de comunicación. La representación descriptiva en todo el sistema ayuda a comunicar con precisión perspectivas variadas, a reforzar las líneas de comunicación entre ciudadanos y representantes, a elevar el estatus del grupo representado y a legitimar las eventuales decisiones. Todas estas funciones sirven para incluir a ciudadanos anteriormente marginados.

Para que un sistema de representación cumpla adecuadamente su función deliberativa, lo ideal es que dicho sistema seleccione los mejores argumentos a favor de una política, deseche los peores y someta tanto los buenos como los malos argumentos a impugnación y escrutinio público. Para que las políticas públicas representen bien a la opinión pública a largo plazo, los medios de comunicación y la sociedad civil deben desempeñar un papel importante en este proceso, junto con las instituciones políticas. Especialmente en este momento histórico, en el que las redes sociales han empezado a hacer tan fácil y eficaz mentir, necesitamos entender cómo todas las partes del sistema representativo, incluidos los medios de comunicación, generan un resultado deliberativo final.

Para que un sistema de representación cumpla debidamente su función educativa, debe abrir una variedad de espacios para que ciudadanos de distintos ámbitos desempeñen funciones representativas y se eduquen en la tarea de tener que hablar y actuar en nombre de otros. Hoy en día, esta función educativa implica hablar por los demás no solo en el ámbito institucional, como hacen los legisladores, sino, lo que es igual de importante, en la sociedad, en Twitter, Facebook y otras redes sociales.

Al desarrollar las implicaciones de estos requisitos para una buena representación sistémica, Rey se basa en una distinción que hice en los años ochenta, en Beyond Adversary Democracy (Mansbridge, 1983, 2021), entre democracia "adversaria" y democracia "unitaria": una democracia diseñada para el conflicto y una democracia que se nutre de y alimenta tanto los intereses comunes como las cualidades de la amistad. La democracia diseñada para el conflicto domina en nuestra práctica democrática nacional actual y en el pensamiento democrático. Sin embargo, mi investigación empírica cualitativa para ese libro me ayudó a ver que, en algunas democracias más pequeñas, los miembros del sistema político podían tener principalmente intereses comunes y, por lo tanto, eran capaces de organizarse de manera diferente a las democracias nacionales, haciendo hincapié en el consenso (y siendo capaces de vivir normativamente con un cierto grado de poder desigual, siempre que la protección de los intereses, la igualdad de respeto y la oportunidad de desarrollarse plenamente provinieran de otras fuentes). Argumenté que las democracias más grandes también podrían tener momentos de intereses comunes, aunque concluí que la democracia adversaria podría y debería predominar en los sistemas políticos de mayor tamaño, con su más fuerte asidero en los intereses en conflicto. Rey aplica esta distinción adversario/unitario a la representación sistémica. Al desarrollar las normas apropiadas para un sistema representativo, llega a la conclusión de que, aunque un sistema puede y debe incluir muchos tipos de representantes adversarios que representen a públicos diferentes y a menudo en conflicto, el objetivo normativo del sistema es representar al pueblo en su conjunto. Para lograr esa representación holística, el sistema debe incorporar negociaciones y compromisos explícitos o implícitos a nivel agregado, cuyos resultados puedan ser aceptados por personas racionales que se consideren a sí mismas y a los demás como iguales. En la representación sistémica, nos dice, el objetivo no es simplemente ganar. La otra parte también debe ganar. El sistema debe ofrecer políticas agregadas que reflejen lo que la mayoría quiere, pero también lo que las minorías necesitan. Desde el punto de vista normativo, la representación sistémica debe basarse en la deliberación, la negociación, el compromiso e incluso la empatía, no en el tipo de política de "el ganador se lo lleva todo" que suele dominar nuestra práctica y pensamiento democráticos. Desde esta perspectiva, las normas de la representación sistémica se acercan más a la amistad que al conflicto.

La teoría de la representación ha experimentado grandes avances en los últimos cincuenta años. Hanna Pitkin revolucionó el campo con su clásico conceptual de 1972. Pero en aquella época, gran parte de los trabajos pioneros se centraron en la democracia participativa como alternativa a la representación. En su influyente tratado sobre la democracia participativa, por ejemplo, Benjamin Barber afirmaba sin rodeos: "La representación es incompatible con la libertad, la igualdad y la justicia social" (1984: 145-146). Desde la década de 1990, sin embargo, los trabajos sobre la representación política, tanto normativos como empíricos, se han ampliado exponencialmente, en consonancia con la importancia del tema; Plotke (1997) puede marcar un punto de inflexión. En mi propio trabajo, he desarrollado criterios sistémicos para juzgar instancias individuales de representación, he contemplado otros lugares para la representación y he abogado por mejorar la calidad de la representación en los tres ámbitos de cualquier sistema representativo contemporáneo: el legislativo, el administrativo y el social (Mansbridge, 2019). Tras haber advertido la importancia de la representación informal en el trabajo empírico para mi primer libro (Mansbridge, 1983: 251), ahora reconozco su importancia sistémica (Mansbridge, 2011, 2019; véase Salkin, de próxima publicación, para un tratamiento completo de la representación informal). He cuestionado los modelos que dominaron la teoría representativa durante los dos últimos siglos —la distinción fideicomisario/delegado y el modelo de sanciones— no solo porque son descriptivamente obsoletos o parciales, sino también porque un sistema de representación democráticamente útil debe combinar representantes y formas de representación de diferentes tipos —por ejemplo, la promisoria, la anticipatoria, la giroscópica y la subrogada—, apropiados en diferentes circunstancias y que encarnan distintos incentivos, tanto externos como internos (Mansbridge, 2003, 2009). He argumentado que el valor de la representación descriptiva también depende de los contextos dentro de un sistema de representación, lo que hace que la representación descriptiva sea más importante en algunas circunstancias que en otras (Mansbridge, 1999).

En una ocasión, Rey me contó que la idea de escribir este libro, hace diez años, se le ocurrió al leer un artículo de 2011 en el que yo había escrito:

'Rebel Girls!'

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Desde una perspectiva sistémica, los ciudadanos están representados en la legislatura tanto por sus propios representantes electos como por representantes subrogados de otros distritos. En una comprensión más amplia del sistema representativo más amplio, cada ciudadano está representado en todo el sistema por representantes no electos y no legislativos en partidos, grupos de interés, organizaciones no gubernamentales (ONG), medios de comunicación y la ciudadanía, con diversos grados de accountability formal e informal. [...] Un tratamiento completo del sistema representativo más amplio en el ámbito político tendría en cuenta estas numerosas relaciones disputadas y superpuestas, formales e informales, legislativas y no legislativas (Mansbridge, 2011: 626).

Rey recogió el testigo, y el resultado es este libro, que ofrece exactamente ese "tratamiento completo" del enfoque sistémico de la representación. Su concepto de sistema representativo va más allá de las elecciones para incluir otras formas de representación no electoral. Va más allá de las instituciones gubernamentales para incluir a los actores sociales. Va más allá de la representación diádica de cada representante y el electorado del representante para preguntarse cómo el gobierno en su conjunto puede representar al pueblo en su conjunto. Va más allá de la democracia adversaria para incluir los valores unitarios de la amistad y la empatía.

Por aquel entonces, Rey y yo aún no nos conocíamos. Ahora puedo imaginar a otros jóvenes estudiosos leyendo su libro y eligiendo un tema para su propio trabajo. La evolución humana ha creado afortunadamente algunas instituciones, como las universidades, que dan tiempo a algunas personas para reflexionar y ayudar a refinar nuestros ideales. Rey nos entrega el resultado en este libro. Nuestra práctica de la democracia necesita urgentemente estas ideas.