La financiación autonómica, sus defectos y su reforma, se han convertido en uno de los principales caballos de batalla política de los últimos años. Las quejas de las comunidades autónomas que se consideran infrafinanciadas, la polémica en torno al Cupo vasco, las reivindicaciones catalanas, la disparidad fiscal entre territorios, la posibilidad de una quita o una reestructuración de su deuda… son asuntos enquistados en la agenda política. A lo que se añade la crisis de ingresos que atenaza a las arcas públicas, no importa el ámbito, forzadas a recortar sus déficit sin descuidar sus obligaciones de gasto.
La Constitución reconoce a las comunidades autónomas la potestad de crear sus propios impuestos. La han utilizado profusamente a lo largo de los años, pero de forma desigual y desordenada. Además, con una recaudación “exigua”, según el Panorama de la fiscalidad autonómica y foral elaborado por el Consejo General de Economistas de España. Los impuestos propios representan sólo el 2,2% de la recaudación tributaria autonómica: suman 2.090 millones de euros de los 96.072,88 millones que las comunidades ingresaron en total en 2016 sumando a los impuestos propios los cedidos –sobre sucesiones, sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos, además del impuesto sobre el patrimonio– y las tasas.
Aunque la recaudación de los impuestos propios aumentó en 2016 un 6,2% respecto al año anterior, su crecimiento fue menor que el de los ingresos tributarios autonómicos en su conjunto, un 8,4%. De hecho, además, en algunas comunidades se desplomó, como es el caso de Extremadura, donde cayó un 48,8% al recortarse en más de la mitad el dinero obtenido con el impuesto sobre instalaciones que afectan al medio ambiente. En Castilla-La Mancha se redujo un 6,4%. Por el contrario, Baleares ha disparado sus ingresos en un 55,7% gracias a la creación de un nuevo impuesto que grava las estancias turísticas y que ha permitido a las islas recaudar casi 34 millones de euros. Aragón ha aumentado la recaudación un 29% tras crear un impuesto sobre usos y aprovechamiento del agua embalsada que le ha reportado casi 15 millones de euros en su primer año de recaudación.
De todas las comunidades, Cataluña es la que más recauda con sus impuestos propios, 630,19 millones de euros, el 30% de los ingresos autonómicos por este concepto. La que menos, Madrid, que sólo cobra 6,46 millones, el 0,3% de esos 2.090 millones de euros antes citados. Aunque el total de la recaudación tributaria –propios, cedidos y tasas– de ambas comunidades es similar: 19.868,62 millones para Cataluña y 18.340,5 millones para Madrid. Por tanto, los impuestos propios apenas equivalen al 0,04% de los ingresos tributarios madrileños, pero el 3,2% de los catalanes.
Un caso especial es el de Canarias, la segunda comunidad tras Cataluña por su volumen de ingresos por impuestos propios, 461,23 millones de euros en 2016, lo que supone un 22% de la recaudación nacional y un 15,8% de su recaudación autonómica, 2.911,9 millones. El volumen recolectado es tan elevado debido a su régimen económico especial, que convierte el impuesto especial sobre combustibles y el impuesto sobre labores del tacaco en impuestos propios, cuando en el resto del país se consideran impuestos especiales cedidos a las comunidades autónomas.
Del bingo a las bolsas de plástico
Cataluña, una de las comunidades aquejadas de infrafinanciación, es también el territorio que más impuestos propios posee, un total de 18. Le sigue Andalucía, con ocho. Aragón tiene seis y Asturias siete. Las que menos, Castilla-La Mancha y Castilla-León, con sólo dos. Madrid cuenta con cuatro. Sólo el año pasado Cataluña creó cuatro nuevos tributos: el impuesto sobre riesgo medioambiental de elementos radiotóxicos, el impuesto sobre bebidas azucaradas, uno sobre emisiones de dióxido de carbono de los vehículos y otro sobre los activos no productivos de las personas jurídicas. Además, ha reformado los impuestos sobre estancias turísticas y sobre grandes superficies comerciales. Tres de sus 18 tributos han sido declarados inconstitucionales: el impuesto sobre depósitos bancarios, el impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear y el que grava la producción de contenidos por parte de prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas.
En cualquier caso, la principal fuente de ingresos tributarios propios en todas las comunidades autónomas es el agua. Hasta el 78,8% de la recaudación procede de gravar su uso, su saneamiento o el control de los vertidos, por ejemplo. En Andalucía, Cantabria, Murcia y la Comunidad Valenciana supera el 90%. Pero los conceptos por los que las comunidades cobran impuestos no pueden ser más variados. Desde los premios del bingo –en Asturias y Murcia, mientras que Baleares no lo cobra y Galicia lo ha convertido en una tasa– hasta el uso de bolsas de plástico –Andalucía–, pasando por los aprovechamientos cinegéticos –Extremadura–. La mayor fuente de ingresos por tributos propios en Galicia son dos cánones, el de saneamiento y el eólico, el único de este tipo que existe en España. Por este último recaudó 23,2 millones de euros en 2016. Andalucía, Asturias y Extremadura crearon en los años 80 un impuesto sobre tierras infrautilizadas que no han llegado a desarrollar. Pese a que el gravamen fue validado por el Tribunal Constitucional en dos sentencias de 1987 y 1993, no se aplicó en ninguna de las tres comunidades por su dificultad de desarrollo. En Asturias y Andalucía sigue vigente, pero en Extremadura se suprimió en 2002. En otras comunidades, como Madrid y Cantabria el recargo sobre el Impuesto de Actividades Económicas (IAE) tiene un tipo cero, por lo que se recauda.
El informe del Consejo General de Economistas critica la gestión de estos tributos, no sólo por la falta de “armonización” –cada comunidad grava un mismo hecho imponible de forma diferente–, sino también por su ineficiencia: “Los costes derivados de aplicar algunos impuestos medioambientales superan la [escasa] recaudación obtenida”, advierte.
Vida accidentada
Los municipios pierden uno de cada 10 euros por su ineficacia recaudatoria
En otros casos, la vida de los tributos propios ha sido accidentada. El impuesto sobre los depósitos de entidades de crédito, que crearon Extremadura, Andalucía, Asturias, Canarias, Cataluña y Comunidad Valenciana, ha quedado en suspenso en todas ellas después de que el Gobierno estableciera un tributo idéntico de ámbito estatal en 2012. La ley establece que entonces Hacienda debe compensar económicamente a las comunidades, a las que se obliga a dejar de recaudar el impuesto. Aunque en un primer momento el tipo de este nuevo impuesto estatal fue cero –luego se aumentó al 0,03%–, Andalucía y Canarias dejaron sin efecto su tributo sobre los depósitos, Extremadura estableció una bonificación del 100% y los de Cataluña, Asturias y Comunidad Valenciana fueron declarados inconstitucionales.
Una situación parecida vivieron los impuestos sobre depósito de residuos radiactivos de Andalucía, el impuesto sobre el impacto medioambiental de Canarias, y los impuestos de Cataluña sobre emisiones contaminantes de la aviación comercial, sobre la emisión de gases por la industria y sobre la producción nuclear de energía eléctrica. Todos ellos resultaron afectados por los impuestos estatales –creados en 2012– sobre producción de energía eléctrica y producción de combustible nuclear, así como por el canon de utilización de aguas continentales para producir energía eléctrica. Así que Andalucía y Canarias dejaron sin efecto sus tributos, mientras que el Tribunal Constitucional anuló el gravamen catalán sobre producción nuclear de electricidad y la Generalitat tuvo que modificar el impuesto de emisión de contaminantes por la aviación comercial.
Cataluña, Aragón, Canarias, La Rioja y Asturias aprobaron sus propios impuestos sobre grandes superficies comerciales, que fueron recurridos por la patronal de los grandes almacenes (Anged) ante el Tribunal Supremo. El TJUE ha terminando avalando la legalidad de todos ellos. No obstante, Canarias y La Rioja los habían derogado ya antes de que se pronunciara el tribunal europeo. Cataluña recaudó 4,4 millones de euros en 2016 por este concepto, mientras que por el de estancias turísticas ingresó 47,3 millones.
La financiación autonómica, sus defectos y su reforma, se han convertido en uno de los principales caballos de batalla política de los últimos años. Las quejas de las comunidades autónomas que se consideran infrafinanciadas, la polémica en torno al Cupo vasco, las reivindicaciones catalanas, la disparidad fiscal entre territorios, la posibilidad de una quita o una reestructuración de su deuda… son asuntos enquistados en la agenda política. A lo que se añade la crisis de ingresos que atenaza a las arcas públicas, no importa el ámbito, forzadas a recortar sus déficit sin descuidar sus obligaciones de gasto.