El apoyo explícito al pueblo bielorruso y una serie de sanciones contra “un número sustancial de individuos” pertenecientes al régimen cuestionado de Aleksandr Lukashenko son las medidas surgidas de la cumbre europea de jefes de Estado y de gobierno de los 27 países de la UE, celebrada este miércoles 19 de agosto. Sus ministros de Asuntos Exteriores habían preparado el terreno la semana anterior como reacción a la violenta represión a la que están sometidos los bielorrusos en el marco de la inédita protesta contra el poder que les gobierna desde hace veintiséis años.
Al negarse a reconocer los resultados manifiestamente trucados de las elecciones presidenciales, la UE trata de hacer presión sobre la élite del régimen para forzarla a un diálogo nacional. Las palancas a su disposición siguen teniendo no obstante un alcance limitado, a falta de vínculos económicos y diplomáticos substanciales con un país que mantiene sobre todo unas relaciones de dependencia con Rusia.
Sea cual sea el resultado de los esfuerzos de la UE respecto a la dictadura de Lukashenko, este episodio muestra hasta qué punto, de manera general, los 27 tienen dificultades para frenar las evoluciones autoritarias en su seno y en sus países vecinos. Los ejemplos de Hungría y Polonia (miembros desde 2004) o los de los países balcánicos que aspiran a ese estatus (como Serbia) ilustran bien esta impotencia.
Analizando esos casos, varios investigadores han mencionado incluso la “trampa autoritaria” en la que está atrapada la Unión. No solo no dispone de herramientas eficaces para impedir la degradación democrática en ciertos regímenes, sino que su funcionamiento ordinario a través de sus instituciones y su política de adhesión estaría dando ventajas a los responsables de las derivas autoritarias. Dicho de otra forma, su propio equilibrio político favorece a los protagonistas de la ola autocrática que inunda a un número creciente de Estados en el mundo, hasta en el espacio euro-atlántico.
El caso bielorruso ciertamente va en contra de esa tendencia, en la medida en que es un edificio autoritario, no democrático, que se tambalea ante nuestros ojos. Mientras que una autocracia se reproduce gracias a tres pilares –resultados para la población, la cooptación de los opositores y la represión–, Lukashenko puede optar por una huida hacia delante coercitiva a falta de otros recursos. Pero es evidente el problema al que se enfrenta la UE en su promoción del Estado de Derecho y la democracia liberal, núcleo de los valores que profesa y exige, si no es capaz de hacerlos ejercer en su propio territorio.
Las regresiones de la última década
Antes de identificar las causas de la impotencia europea hay que medir la degradación en marcha, lo que se puede hacer gracias a los datos recogidos por el proyecto V-dem, que permite entre otras cosas medir la calidad de las instituciones esenciales en una democracia representativa: el sufragio universal, elecciones libres y sinceras, la posibilidad de acceder a fuentes de información diferentes, la libertad de expresión y la libertad de asociación. Estos datos permiten a los investigadores observar y comparar, a lo largo del tiempo, las dinámicas de democratización o de “autocratización” en marcha.
El resultado es incontestable. Se trate de Estados miembros de la UE o de países candidatos a la adhesión, estos últimos años se han registrado regresiones significativas que han afectado a regímenes en los que habían progresado la apertura de la competición política y la calidad del Estado de Derecho entre finales de los años 90 y principios de los años 2000.
Según Florian Bieber, profesor de la Universidad de Graz, en Austria, y autor de The Rise of Authoritarianism in the Western Balkans (Palgrave, 2020), el cambio de milenio ha sido testigo en efecto de una verdadera “ruptura” con el “autoritarismo competitivo” que prevalecía en los Balcanes Occidentales. Este último se traducía en la existencia de instituciones democráticas formales que en realidad estaban inclinadas a favor de los gobernantes en el poder. Con el retroceso, observa Bieber, la ruptura se ha reducido finalmente a un interim antes de la reconstrucción de nuevos regímenes del mismo tipo, aunque en base a motivos más sutiles.
Las investigadoras Solveig Richter y Natasha Wunsch, de la Universidad de Erfürt en Alemania y de Ciencias Políticas en París, respectivamente, van en el mismo sentido. Tras haber elaborado un índice medio de calidad democrática de los países balcánicos occidentales, han puesto en evidencia una degradación casi continua desde al menos 2005, que se ha acentuado en los últimos diez años. Y eso a pesar de que esos países han progresado formalmente conforme a las exigencias de la UE con vistas a una eventual adhesión. Como veremos, ese desacoplamiento entre la puesta en marcha de reformas europeas y el retroceso en las prácticas democráticas es testigo de, como mínimo, la débil capacidad transformadora de la UE.
Pero es dentro de la Unión, en particular en Hungría y en Polonia, países que en su momento cumplían todos los criterios de adhesión, donde se han registrado vulneraciones espectaculares del Estado de Derecho y del pluralismo político. Un equipo del instituto V-dem, que ha realizado un balance reciente del estado de la democracia en el mundo, estima que esos dos países de Europa central comparten el podio, con Turquía, de los regímenes que han experimentado el ritmo más elevado de autocratización en estos diez últimos años.
Entre las democracias liberales, la nación dirigida por Viktor Orbán aparece como “el caso más extremo de regresión en el último periodo”, como así lo indica el aislamiento del Parlamento durante el punto álgido de la pandemia del covid-19. Clasificada ya por las mismas investigadoras como “autocracia electoral”, Hungría accede según ellas al estatuto inédito de “primer Estado miembro no democrático de la UE”. Por supuesto, pueden ser discutibles, presentadas así, las categorías de los regímenes, sobre todo cuando se aplican a posiciones híbridas entre democracia y autoritarismo, pero la tendencia constatada sigue siendo muy clara. Y aún más, la configuración política de la UE da más armas a Orbán o a los nacional-conservadores del PiS polaco que las que les retira.
Las razones de la impotencia
Sabemos que la Unión, en tanto que sistema de integración, tienen sus propios defectos en términos de legitimidad democrática. Esta construcción híbrida, supranacional e intergubernamental al mismo tiempo, es también un proyecto elitista que concede una gran autonomía a los ejecutivos y a los órganos no representativos. Han sido apartadas del campo de la deliberación nacional opciones políticas cruciales sin que se hayan podido reproducir otras posibilidades parecidas de intervención y de control populares a nivel de la UE.
Gracias a este importante matiz, los Estados miembros tienen que estar explícitamente dotados de instituciones que garanticen las libertades y los derechos fundamentales de los ciudadanos así como elecciones libres y sinceras. Las salvaguardias no son completamente ficticias: cuesta imaginar un Estado miembro que bascule hacia una dictadura de partido único. Sin embargo, puede visiblemente darse una evolución más perversa pero más común. Se trata de atacar a los medios, a las universidades, a las instancias intermedias y a la justicia para dejar desarmada a la sociedad frente a los abusos del poder y restringir los márgenes de maniobra de la oposición, hasta el punto de que las elecciones llegan a perder su carácter equitativo.
R. Daniel Kelemen, profesor de la universidad Rutgers de Estados Unidos, ha identificado tres grandes factores que hacen posible una involución democrática interna en la UE. Todos conducen al carácter híbrido e inacabado de la construcción europea que “produce condiciones que pueden favorecer la consolidación de gobiernos autoritarios, pero no los incentivos que podrían ayudar a destituirlos”.
En primer lugar, la UE está lo bastante politizada para que las federaciones de partidos quieran proteger a las formaciones que les suministran un contingente de representantes en el Parlamento Europeo y de jefes de Estado o de gobierno en el Consejo. Del lado conservador, ha sido necesario que Orbán sobrepase varias líneas rojas para que el PPE se decida a suspender al Fidesz húngaro y aún continúan los debates encendidos sobre su eventual exclusión. Del lado de los socialdemócratas, quedan igualmente pendientes algunas exclusiones (como el PSD rumano) o ya han sido levantadas (como el Smer-SD eslovaco). Al mismo tiempo, las federaciones de partidos no están suficientemente identificadas para ser castigadas por su complacencia por los electores europeos. Por lo demás, legalmente tienen pocas posibilidades de intervenir en los Estados nación.
En general, la UE no es un Estado federal y sus medios de intervención directa sobre un gobierno soberano son limitados (la acción más violenta fue aplicada a Grecia, culpable de haber rechazado una última cura de austeridad...).
En segundo lugar, por las razones anteriores, no es fácil para las autoridades europeas bloquear ayudas estructurales concedidas a un Estado en deriva autoritaria. En el caso de Orbán, se ha constatado sin embargo que sus allegados se aprovechan de ellas, sobre todo a través de la política agrícola común. Todo régimen, además, se beneficia más indirectamente de su pertenencia a la UE, que concede un “sello de respetabilidad” para atraer a inversores directos extranjeros a su territorio y así estimular su economía. Hungría está por eso muy metida en las estrategias de compañías europeas, sobre todo alemanas.
En tercer lugar, la libertad de circulación dentro de la UE maximiza los eventuales efectos protectores de la emigración en los regímenes en vías de autocratización. Una débil posibilidad de emigración podría, al contrario, conducir más al rechazo de los oponentes exasperados por la acción del poder, sobre todo los perdedores de sus políticas. La “válvula” de la emigración puede funcionar sobre todo porque el Estado miembro de origen puede poner las trabas que quiera al ejercicio del derecho de voto de sus nacionales no residentes. Al mismo tiempo, el dinero enviado por estos últimos a sus familias en su país puede contribuir a la estabilización económica del régimen. En este caso, durante la década de gobierno de Orbán, la emigración interna de la UE se aceleró más que en ninguna otra parte, con una sobrerrepresentación de ciudadanos jóvenes y universitarios que no tenían el perfil de votantes del Fidesz.
Kelemen ha desarrollado un argumentario sobre “el equilibrio autoritario” interno en la UE, pero otros nos ayudan también a comprender la declinación externa de este equilibrio que conduce a resultados parecidos.
Como observa Florian Bieber, la nueva generación de líderes autoritarios en los Balcanes Occidentales ha recurrido más intensamente a una “legitimidad externa”, validada sobre todo por sus vínculos con las autoridades europeas y el registro de progresos en el camino a la adhesión. Esto les obliga a cometer vulneraciones al Estado de Derecho y a la democracia menos excesivas que sus predecesores de principios de los años 90. Al mismo tiempo, eso les brinda oportunidades respecto a sus opositores.
Presentarse como “reformadores pragmáticos”, garantes de la estabilidad de su país y de su anclaje en el espacio euro-atlántico les permite tranquilizar a los dirigentes occidentales, que silencian sus críticas democráticas, y a la vez brillar en la escena nacional gracias a ese reconocimiento. Para describir este equilibrio malsano, Bieber habla de “estabilocracia”.
El fenómeno esencial por el que los dirigentes balcánicos se aseguran su empresa autoritaria sigue siendo no obstante la “captura del Estado”, cuando los circuitos de decisión y las instituciones públicas se subordinan a los intereses privados. Solveig Richter y Natasha Wunsch creen que la política de adhesión de la UE no es el origen de este fenómeno, pero demuestra que no ayuda a obstaculizarlo e incluso lo anima.
Estas autoras destacan sobre todo un proceso que legitima a las élites corruptas entre la población y les echa una mano en las reformas llevadas a cabo sin que ningún contrapoder pueda participar. Las condiciones de la adhesión, impuestas desde arriba y que incuben a los gobernantes, proporcionan un argumento contundente para cortocircuitar los mecanismos de deliberación y de rendición de cuentas que serían tan necesarios. Por añadidura, el proceso maximiza las ocasiones de enriquecimiento y de corrupción al exigir reformas pro-mercado en un estadio muy precoz de liberalización del sistema político, lo que permite a las redes clientelares desviarlas en su beneficio. Para Richter y Wunsch, “la gloria, el poder y el dinero” son tres recursos retirados de las políticas de condicionalidad que, aunque de manera no intencional, favorecen la injerencia de redes informales en el aparato del Estado y por consiguiente la degradación democrática de los regímenes.
A fin de cuentas, la parálisis europea respecto a las regresiones democráticas y la reacción contestataria del pueblo bielorruso ilustran perfectamente el contraste y el desequilibrio de las dinámicas en marcha a nivel mundial. Por un lado, como señalan los investigadores del proyecto V-dem, “hay que remontarse a 1978” para encontrar una tendencia a la autocratización tan pronunciada. Hace diez años que no progresa el número de democracias liberales y el de autocracias sin elecciones plurales ha parado de retroceder.
Por otro lado, la frecuencia y la amplitud de las movilizaciones en favor de la democracia acaban de alcanzar un punto álgido histórico en los últimos cincuenta años. Esta constatación es válida tanto para el marco de las democracias debilitadas como para el de las autocracias cuestionadas. Aunque el resultado es a veces el fracaso, como en Hong Kong, estas movilizaciones demuestran que la oleada de autoritarismo en marcha genera resistencias a medida que violenta las aspiraciones de las masas.
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Traducción de Miguel López.
Texto original en francés:
El apoyo explícito al pueblo bielorruso y una serie de sanciones contra “un número sustancial de individuos” pertenecientes al régimen cuestionado de Aleksandr Lukashenko son las medidas surgidas de la cumbre europea de jefes de Estado y de gobierno de los 27 países de la UE, celebrada este miércoles 19 de agosto. Sus ministros de Asuntos Exteriores habían preparado el terreno la semana anterior como reacción a la violenta represión a la que están sometidos los bielorrusos en el marco de la inédita protesta contra el poder que les gobierna desde hace veintiséis años.