El Consejo de Ministros aprobó, el 26 de julio de 2022, un Real Decreto por el que se reforma el reglamento de desarrollo de la conocida como Ley de Extranjería. Y lo ha hecho incluyendo novedades más que positivas para las personas migrantes. Sin embargo, ha desaprovechado una gran oportunidad para atajar diversos retos a los que se enfrentan y que son denunciados continuamente por la sociedad civil y por las propias personas afectadas. Se trata de la segunda reforma en menos de un año, después de la realizada en octubre de 2021 con el objetivo de mejorar la situación de los niños, niñas y adolescentes extranjeros no acompañados.
La actual es una modificación que parece vincular la inclusión social de la persona migrante exclusivamente al empleo y que no esconde que la política migratoria en el Estado español pivota sobre la concepción de la persona desplazada como una herramienta para el sostenimiento de la economía, en especial, de sus sectores más precarios. La persona migrante se convierte así en un objeto, en una pieza. En una mano de obra esencial para cubrir aquellos puestos menos atractivos.
Por ello, no es extraño que los cambios, bienvenidos, se hayan producido en materias como las renovaciones de autorizaciones de residencia y trabajo, la reagrupación familiar, las autorizaciones temporales por circunstancias excepcionales de arraigo, el catálogo de puestos de difícil cobertura, la contratación en origen o la simultaneidad de obtener una autorización de trabajo por cuenta ajena y por cuenta propia.
Principales novedades
En primer lugar, el Real Decreto fija normativamente el criterio de la Instrucción 4/2020 sobre la flexibilización del requisito de medios suficientes en la tramitación de autorizaciones de residencia por reagrupación familiar de la Dirección General de Migraciones en el que se reduce la cuantía necesaria para acreditar dichos recursos. Tal y como refería aquella instancia, en aras de la protección del interés superior del menor, así como siguiendo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no se exige una cantidad mensual que represente el 150% del IPREM y un 50% más por cada miembro adicional en caso de que se trate, por ejemplo, de una unidad familiar en el que uno de sus miembros sea menor. En ese caso, se exigirá el 110% del IPREM y una cuantía del 10% más por cada menor adicional, con un tope del 150%.
No obstante, no se ha llevado a cabo modificación alguna con respecto al requisito de «vivienda adecuada», a pesar de las dificultades en el acceso a la vivienda por los elevados precios de los alquileres que obliga a compartir piso a muchas personas, lo cual obstaculiza gravemente cualquier intención de reagrupar a familiares. Asimismo, se mantiene el criterio restrictivo de reagrupación de ascendientes solo cuando son mayores de sesenta y cinco años, un requisito no contemplado en la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar.
Por su parte, la reforma también ha operado en las autorizaciones de residencia temporal por circunstancias excepcionales por arraigo. En concreto, ha limitado el arraigo laboral a las personas «que se encuentren en situación irregular en el momento de la solicitud», lo cual imposibilita expresamente a las personas solicitantes de protección internacional acceder a la regularización por esta vía. Admite, además, la posibilidad de optar por este tipo de arraigo en caso de trabajo por cuenta propia, y en el caso del empleo por cuenta ajena se requiere acreditar relaciones laborales de al menos treinta horas semanales durante seis meses o quince horas por semana en doce meses.
Por lo que respecta al arraigo social, si bien se mantiene el requisito de tres años de permanencia continuada en el territorio, se flexibiliza uno de los elementos más difíciles de cumplir: el contrato de trabajo, que ya no debe tener una duración mínima de un año. En efecto, con la nueva reforma se requiere que el contrato sea de al menos treinta horas semanales y que garantice el salario mínimo interprofesional o el salario fijado por el convenio colectivo aplicable. Asimismo, se podrá permitir un contrato de veinte horas por semana en el caso de que se acredite por parte del trabajador tener a cargo a menores o personas que necesiten apoyo. Otra medida importante en este aspecto es el hecho de que el informe de arraigo social puede recomendar que se exima al interesado del requisito de contar con un contrato de trabajo cuando acredite unos ingresos que supongan el 100% del Ingreso Mínimo Vital.
En cuanto al arraigo familiar, también aquí el Real Decreto incluye los criterios de otra instrucción, en este caso la Instrucción 8/2020 sobre la residencia en España de los progenitores, nacionales de terceros países, de menores ciudadanos de la Unión, incluidos españoles. Se mantiene esta figura para el padre o madre de un menor con nacionalidad española que esté a su cargo y conviva con él o esté al corriente de las obligaciones paternofiliales, así como para los hijos de padre o madre que hubieran sido originariamente españoles. Ahora se añade también para el tutor de un menor con nacionalidad española, para el cónyuge o pareja de hecho de una persona española, para ascendientes mayores de sesenta y cinco (o menores de esa edad que estén a su cargo), descendientes menores de veintiuno (o mayores si están a su cargo) de una persona española. Asimismo, la autorización se concederá para cinco años y habilitará para trabajar por cuenta propia y ajena.
Lo más novedoso en esta materia la ocupa el arraigo formativo, una nueva figura contemplada por el Real Decreto para autorizar la residencia de una persona en situación irregular que acredite la permanencia continuada en España durante dos años y que se comprometa «a realizar una formación reglada para el empleo o a obtener un certificado de profesionalidad, o una formación conducente a la obtención de la certificación de aptitud técnica o habilitación profesional necesaria para el ejercicio de una ocupación específica o una promovida por los Servicios Públicos de Empleo y orientada al desempeño de ocupaciones incluidas en el Catálogo [de ocupaciones de difícil cobertura], o bien, en el ámbito de la formación permanente de las universidades, comprometerse a la realización de cursos de ampliación o actualización de competencias y habilidades formativas o profesionales así como de otras enseñanzas propias de formación permanente». Se trata de una autorización que solo puede renovarse por un año, y una vez superada esta formación y presentando un contrato de trabajo que garantice el salario mínimo interprofesional se concederá al interesado una autorización de residencia y trabajo de dos años.
No podemos olvidar que se trata de personas, a pesar de la etiqueta de "inmigrantes" que parece cosificarlas. La política migratoria quiere mano de obra, y, en su lugar, llegan personas cuyos derechos humanos han de ser garantizados y protegidos
Más allá de los arraigos, se introducen cambios en la situación nacional de empleo para ofrecer «una fotografía más exacta de las necesidades del mercado de trabajo». Así, el establecimiento del catálogo de ocupaciones de difícil cobertura se realizará mediante orden ministerial del Ministerio de la Presidencia y se nutrirá de la información del Servicio Público de Empleo Estatal («SEPE»), así como por el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. Además, se reducen los plazos para la gestión de ofertas de empleo por parte del SEPE antes de poder certificar la insuficiencia de demandantes de empleo que permita tramitar la autorización inicial de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena dirigida a la persona migrante.
Por último, se aglutinan una serie de novedades respecto a la renovación de autorizaciones por cuenta ajena, que pasan de los dos a los cuatro años de duración; a la estancia por estudios, cuya duración se halla ahora vinculada a la autorización de estancia y no al contrato de trabajo; se suprime la autorización por trabajo de duración determinada; y se ajusta la autorización inicial de trabajo por cuenta propia más a la realidad al desligar esta figura casi exclusivamente del gran inversor para dar paso a una que incluya la del emprendedor que fomenta su autoempleo. Asimismo, en este último punto se elimina el requisito de que esta persona cuente con medios suficientes para su manutención y alojamiento con el fin de fomentar el emprendimiento.
Retos pendientes
Como decíamos, las modificaciones incorporadas al reglamento son necesarias y avanzan en la cobertura legal de las personas migrantes en España, pero lo hacen de forma insuficiente y dejando de lado cuestiones urgentes que son destacadas de forma continuada por colectivos y organizaciones de la sociedad civil.
Esta reforma podría haber promovido mecanismos de denuncia segura que posibilite a las personas migrantes en situación irregular denunciar cuando han sido víctimas de un delito sin tener miedo a las consecuencias que de dicho acto se puedan derivar debido a su situación, lo cual genera agresores impunes y colectivos en situación de extrema vulnerabilidad.
Por otro lado, desde hace tiempo se exige desde la sociedad civil el fin de la detención migratoria y el fomento de alternativas al internamiento tal y como se requiere por el derecho internacional y el de la Unión Europea. La detención migratoria es contraria a los derechos humanos y, conforme a las normas internacionales, solo puede emplearse como último recurso, pero no consta expresamente de esta forma en la normativa española. De hecho, se prevé como la medida estipulada en el procedimiento preferente, mientras que las alternativas son relegadas para el caso en que se deniegue la solicitud de internamiento.
Asimismo, y como se desprende de lo dicho hasta ahora, esta reforma facilita que las personas migrantes accedan a puestos de trabajo caracterizados por su precariedad, por lo que se está fomentando esta entre la población desplazada. Existen muchas vías para orientar la política migratoria a favor de una migración segura, ordenada y regular, y en este ámbito se ha destacado por la sociedad civil la mejora de los visados de búsqueda de empleo aumentando su duración o posibilitando a las personas en situación de estancia acceder al mercado laboral sin la necesidad de retornar a su país de origen o esperar los tres años para el arraigo social.
Por último, no podemos olvidar la situación de las personas solicitantes de protección internacional ni de las personas solicitantes del estatuto de apátrida. Las primeras, aquellas que buscan ser reconocidas como refugiadas en nuestro país, cuentan con la posibilidad de trabajar a partir de los seis meses desde la fecha de formalización de su solicitud mediante entrevista. No obstante, la baja tasa de reconocimiento de protección internacional, una de las más bajas de la Unión Europea, implica que decenas de miles de personas ven interrumpida su inserción laboral y ello lleva a muchas de ellas que reúnen los requisitos para solicitar una autorización de trabajo y residencia a optar por esta vía. A pesar de que no existe una norma que declare la incompatibilidad entre ambos procedimientos, la práctica administrativa sigue imponiendo serios obstáculos. Se ha perdido la oportunidad de fijar el criterio del Defensor del Pueblo y aceptado por la Secretaría de Estado de Migraciones en septiembre de 2020 que solicitaba al Gobierno la posibilidad de que los solicitantes de protección internacional pudieran obtener una autorización de residencia sin renunciar a su solicitud de asilo. En cuanto a las personas solicitantes del estatuto de apátrida, de nuevo son olvidadas, como en tantas ocasiones. Carecen de un permiso de permanencia automático en España y de una autorización para trabajar durante un procedimiento que puede demorarse años. De nuevo aquí la reforma ha supuesto una oportunidad fallida para ofrecer una mayor garantía y protección a colectivos en situación de vulnerabilidad.
A modo de conclusión
La reforma llevada a cabo por el Real Decreto ha tenido una buena acogida entre la sociedad civil, pero las distintas organizaciones no han tardado en señalar las deficiencias que persisten en la normativa de extranjería y que podían haberse mitigado a través de este mecanismo.
Parece evidente que la persona migrante es vista por la política migratoria como un activo para la sostenibilidad del mercado de trabajo, sobre todo en aquellas áreas menos atractivas para las personas nacionales. Esta reforma se ha centrado en el empleo como único elemento de inserción o inclusión social de la persona desplazada, pero ha dejado de lado otros elementos importantes y urgentes que suponen retos que han de ser resueltos por el legislador: fomentar mecanismos de denuncia segura, evitar la detención migratoria, agilizar los visados de búsqueda de empleo o mejorar la situación de las personas solicitantes de protección internacional y del estatuto de apátrida, estas son cuestiones principales que no pueden dejarse de lado.
No podemos olvidar que se trata de personas, a pesar de la etiqueta de «inmigrantes» que parece cosificarlas. Como dijo Max Frisch, «we wanted workers; we got people instead». En efecto, la política migratoria quiere mano de obra, y, en su lugar, llegan personas cuyos derechos humanos han de ser garantizados y protegidos.
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Ángeles Solanes Corella es catedrática de Filosofía del Derecho (Universitat de València) y presidenta del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes
El Consejo de Ministros aprobó, el 26 de julio de 2022, un Real Decreto por el que se reforma el reglamento de desarrollo de la conocida como Ley de Extranjería. Y lo ha hecho incluyendo novedades más que positivas para las personas migrantes. Sin embargo, ha desaprovechado una gran oportunidad para atajar diversos retos a los que se enfrentan y que son denunciados continuamente por la sociedad civil y por las propias personas afectadas. Se trata de la segunda reforma en menos de un año, después de la realizada en octubre de 2021 con el objetivo de mejorar la situación de los niños, niñas y adolescentes extranjeros no acompañados.