El actual modelo de financiación autonómica entró en vigor tras aprobarse en 2009 con arreglo a la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, y con el compromiso de una reforma en 2014. Pero nadie se ha atrevido a intentarlo. No lo hizo, desde luego, el Gobierno de Mariano Rajoy cuando tenía mayoría absoluta, ni tampoco cuando la perdió. El de Pedro Sánchez tampoco, pero al menos aprobó y trasladó a las comunidades autónomas a finales de 2021 una propuesta de reforma de la médula del sistema: los criterios para calcular la llamada población ajustada.
El sistema vigente salió adelante el Congreso por la mínima hace casi 15 años 176 votos a favor (exactamente la mayoría absoluta de la Cámara). A favor votaron PSOE, ERC, ICV, Coalición Canaria, Nafarroa Bai y UPN. Del lado del no se situaron el PP, BNG, CiU y UPyD. El PNV e Izquierda Unida se abstuvieron.
Con algunos matices, la tensión entre unas y otras comunidades del régimen común —todas menos el País Vasco y Navarra— por el reparto del dinero disponible (aproximadamente un tercio de los fondos públicos de nuestro país) tiene que ver con la población. Las que tienen más habitantes y están más urbanizadas, como es el caso de Madrid, pugnan porque el criterio tenga en cuenta lo más posible la población real. Las más despobladas y con características que encarecen la prestación de servicios, como le sucede a Castilla y León, presionan para introducir ajustes que les den alguna ventaja en el reparto y que transformen la “población real” en lo que conocemos como “población ajustada”.
Cambiar esos ajustes era el meollo de la propuesta que la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, trasladó a las comunidades autónomas en diciembre de 2021 y que, en particular, las gobernadas por el PP rechazaron. Y eso que la oferta del Ejecutivo, que desde la pandemia ha movilizado miles de millones de euros en financiación adicional, incluía el compromiso de incrementar sustancialmente el dinero disponible para cada territorio, de manera que nadie saliese perdiendo. De hecho, el Gobierno quería entonces vincular el nuevo modelo, y un aumento sustancial de los fondos puestos a disposición de todas las comunidades, con la reforma fiscal que se proponía llevar a cabo en 2022 y que debía servir para dar soporte a todo el sistema.
La ministra Montero vuelve ahora a estar en el ojo del huracán después de avalar el pacto fiscal suscrito por PSC y ERC que otorgará a la Generalitat la gestión de todos los impuestos no locales que se recauden en su territorio. PP, Vox y una parte de las federaciones del PSOE se oponen porque, dicen, romperá la solidaridad entre territorios. Ese es el contexto en el que la titular de Hacienda intervendrá este miércoles en el Senado para explicar cómo piensa sacar adelante el acuerdo catalán, que ella distingue del concierto vasco, pero que Esquerra describe en esos términos.
La propuesta de 2021, de 240 páginas, partía de la necesidad de mejorar la fórmula de cálculo y reparto por tipología de gasto. Hacienda dispone en estos momentos de más y mejores datos estadísticos que cuando se aprobó el modelo de 2009 y, a partir de los trabajos realizados por una comisión de expertos, defendía que es posible diseñar “un cálculo de población ajustada más realista, sofisticado y con mayor estratificación”.
Tal y como se comprometió, el Gobierno trasladó una propuesta de cálculo de población ajustada, una de las variables esenciales del modelo de financiación y que determina el reparto de los recursos en función de circunstancias demográficas, sociales o territoriales. Lo que sigue a continuación es una explicación de lo que el Ejecutivo propuso cambiar en cada apartado y que los barones del PP rechazaron sin poner una contrapropuesta encima de la mesa.
Más detalle en el cálculo sanitario
En el modelo actual, el gasto sanitario se calcula a partir de la variable de “población protegida equivalente”. Un concepto que considera hasta siete tramos de edad y aplica a cada uno de ellos unos coeficientes que reflejan, por ejemplo, el mayor coste que supone atender a los ciudadanos de mayor edad.
La propuesta del Gobierno dividía los grupos en tramos de edad quinquenales, lo que suponía pasar de 7 a 20 grupos. De esta forma, se podría precisar mucho más el coste real sanitario existente en cada franja. Esto se puede hacer porque la administración dispone ahora de datos mucho más precisos, entre ellos la distribución del gasto asistencial relativo a los servicios hospitalarios y especializados; los servicios primarios de salud, los medicamentos, el consumo de prótesis, los traslados y la necesidad de aparatos terapéuticos.
Con todos estos elementos, el Gobierno propuso aumentar el peso del gasto sanitario en la población ajustada del 38% a una horquilla situada entre el 40% y el 45%. Es un incremento que, sin entrar en otras consideraciones, beneficiaría en principio a las comunidades con población más envejecida.
El factor universitario
El modelo vigente calcula esta variable considerando la población de 0 a 16 años. Eso excluye otras etapas académicas como la universitaria o la Formación Profesional. La reforma del Gobierno recomendaba incluirlas y planteaba varias opciones. De ellas, la favorita de Hacienda era evaluar las necesidades de la población no universitaria (de 0 a 17 años según el padrón y la entrada de alumnos de FP Superior procedentes de otras comunidades autónomas, para tener en cuenta el trasvase que se produce de manera significativa hacia determinados territorios) y de la población universitaria (18 a 24 años, teniendo en cuenta la llegada de alumnos universitarios de otras comunidades).
El Gobierno planteaba otras hipótesis, a partir de criterios tales como no tener en cuenta el trasvase de alumnos entre territorios o que solo se computasen las matrículas efectivas en los centros superiores en vez de la población en edad universitaria. En todo caso, la propuesta de Hacienda era aumentar el peso de esta variable del 20,5% actual hasta una horquilla entre el 25%-30%, siendo la educación no universitaria un 75%-80% de la misma y la universitaria el 25%-20% restante.
Mayor precisión para ajustar los servicios sociales
El actual sistema de financiación autonómica evalúa las necesidades de gasto en servicios sociales a partir de la población de 65 y más años. Sin embargo, teniendo en cuenta que estos recursos se focalizan en las edades más avanzadas, la propuesta del Gobierno dividía ese grupo en dos: es decir, un tramo entre 65 y 79 años y otro de mayores de 80, para adaptarse mejor al gasto real, que descansa sobre todo en el segundo grupo.
Como novedad, Hacienda propuso incluir en esta variable el criterio de parados sin prestación por desempleo, con el objetivo de precisar mejor el volumen de población que utiliza los servicios sociales.
En el modelo actual, este capítulo tiene un peso del 8,5%. El Gobierno proponía una horquilla de entre el 6% y el 10%, con un protagonismo de las personas mayores de 65 años (que pesarían entre un 80% o 90%) y una ponderación de los parados de entre un 10% o 20%.
En la variable correspondiente al resto de servicios, el Gobierno recomendaba mantener el criterio actual, lo que hubiese significado tomar como referencia la población total empadronada. Eso sí, reduciendo el peso de este criterio del 30% a una horquilla de entre el 18% y el 22%.
Superficie, dispersión, despoblación, insularidad…
Para calcular la población ajustada también se tienen en cuenta variables correctivas que tienen como objetivo garantizar una adecuada prestación de servicios en aquellas comunidades cuyas características geográficas inciden especialmente en sus necesidades de gasto. El Gobierno planteaba aumentar ligeramente el peso de estos criterios del 3% actual a una horquilla de entre el 3% y el 4%.
La primera de esas variables es la superficie. Hay determinadas competencias autonómicas en las que es un factor determinante que sirve, además, para calcular otros criterios. Un ejemplo: hacen falta más centros o más desplazamientos para prestar servicios de sanidad, educación o servicios sociales allí donde hay más superficie, y eso incrementa las necesidades de financiación. El criterio por el que se rige esta variable no puede ser más objetivo: kilómetros cuadrados.
Una segunda variable que consideraba la propuesta es la despoblación, un factor muy vinculado al reto demográfico. El documento remitido por el Ministerio de Hacienda a las comunidades autónomas planteaba diversas fórmulas, como por ejemplo tener en cuenta la población necesaria para que cada provincia alcance la densidad media —sin incluir poblaciones con más de 75.000 habitantes, que distorsionan los cálculos—, un criterio que favorecía especialmente a las comunidades más despobladas.
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La dispersión era otra de estas variables. La propuesta planteaba dos posibilidades: tener en cuenta la entidad singular de población habitada (cualquier área habitable del término municipal, para lo cual basta con que haya viviendas en condiciones de ser habitadas) o considerar los núcleos de población realmente habitados, que suponen un conjunto de al menos diez edificaciones, que están formando calles, plazas y otras vías urbanas.
Otro de los criterios no poblacionales que está en el modelo actual y que el Gobierno propuso mantener es la insularidad, que afecta sobre todo a Canarias y Baleares y se calcula en función de los kilómetros de islas.
La última variable incluida en la propuesta era otra novedad en relación con el modelo actual: los costes fijos. Hacienda quería incorporar al cálculo de la población ajustada lo que se conoce como “costes fijos” teniendo en cuenta las economías de escala. Este es un factor que potencialmente podría haber favorecido a las siete comunidades de menor población, ya que tienen mayores dificultades para alcanzar economías de escala (es decir, reducir costes al producir más servicios) y donde los costes fijos tienen un mayor impacto.
El actual modelo de financiación autonómica entró en vigor tras aprobarse en 2009 con arreglo a la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, y con el compromiso de una reforma en 2014. Pero nadie se ha atrevido a intentarlo. No lo hizo, desde luego, el Gobierno de Mariano Rajoy cuando tenía mayoría absoluta, ni tampoco cuando la perdió. El de Pedro Sánchez tampoco, pero al menos aprobó y trasladó a las comunidades autónomas a finales de 2021 una propuesta de reforma de la médula del sistema: los criterios para calcular la llamada población ajustada.