La negociación entre el Gobierno y Unidos Podemos para aprobar la senda de estabilidad para el año que viene ya ha dado su primer fruto: el acuerdo para modificar la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria con el fin de quitarle al Senado –donde el PP tiene mayoría absoluta– la capacidad de vetar una propuesta de gasto aprobada por el Congreso. Tal y como informó la coalición morada al salir de la reunión en el Ministerio de Hacienda, una posibilidad para acelerar los tiempos de esta reforma es aprobarla por decreto. Pero, en principio, los decretos no pueden afectar a leyes orgánicas, por lo que la aprobación del cambio legal –que Podemos pone como condición para sentarse a negociar unos nuevos Presupuestos para el año que viene– podría retrasarse y, como consecuencia de ello, también provocar un retraso en el proyecto de cuentas para 2019.
Tras días de desencuentros entre Unidos Podemos y el Gobierno, la reunión que mantuvo este miércoles la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, con la delegación capitaneada por el secretario de Organización de Podemos, Pablo Echenique, ha servido para calmar los ánimos y mejorar la sintonía entre ambas partes. El propio Echenique se proclamaba tras el encuentro "razonablemente satisfecho" por haber conseguido del Gobierno "el compromiso de que se elimine la última palanca de poder del PP en los Presupuestos Generales del Estado, que es vetar la senda de déficit en el Senado".
Y es que la actual redacción de la Ley de Estabilidad Presupuestaria establece que ambas cámaras, tanto el Congreso como el Senado, deben aprobar la senda de estabilidad presupuestaria que presente el Gobierno para que esta salga adelante, y en este caso –al contrario de lo que ocurre en la tramitación legislativa habitual– la Cámara Baja no puede levantar los vetos de la Alta. Que se apruebe la senda de estabilidad es importante porque supone el paso previo a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado: dicha senda incluye, por ejemplo, la cifra máxima de inversión pública que puede sumar el proyecto de Presupuestos, así como el objetivo de déficit para 2019, que podrá ser más desahogado tras la decisión de Bruselas de relajar algo sus exigencias.
El Ejecutivo ya intentó aprobar sin éxito la senda de estabilidad en el Congreso el pasado 27 de julio, cuando sufrió una estrepitosa derrota al ver como todos los grupos, a excepción de PSOE y PNV, rechazaban su propuesta. Uno de los argumentos esgrimidos entonces por Unidos Podemos es que era inútil aprobar dicha senda en el Congreso teniendo el PP mayoría absoluta –y por tanto, capacidad de veto– en el Senado. Y de ahí que tanto la coalición morada como el PSOE hayan decidido reformar la Ley de Estabilidad Presupuestaria para acabar con la necesidad de que la Cámara Alta dé el visto bueno a la propuesta, argumentando –en el caso de Podemos– que la actual norma es "una anomalía democrática" ya que permite al PP "controlar las cuentas públicas" al tener cerca del 60% de los escaños en el Senado, una cámara para la que consiguió el 30% de los votos.
El principal problema para el Gobierno y sus socios es que el calendario aprieta. La ley establece que el Ejecutivo debe presentar al Congreso su proyecto de Presupuestos para 2019 el 30 de septiembre, como tarde, y Unidos Podemos ha hecho hincapié en que antes de ello debe aprobarse la reforma de la Ley de Estabilidad Presupuestaria para poder aprobar la senda de estabilidad sin que sea vetada por el PP. Es cierto que, en los últimos años, esta fecha límite no siempre se ha respetado: el gabinete de Mariano Rajoy, por ejemplo, presentó su proyecto de Presupuestos de 2018 nada menos que en abril de este mismo año, más de seis meses después de lo que debía.
Desde 1978, solo los proyectos de Presupuestos de 1979, 1983, 1985, 1990, 2012, 2017 y 2018 se han presentado más tarde del 30 de septiembre del año anterior al de su entrada en vigor, tal y como obliga la Constitución.
Las limitaciones legales del decreto
No obstante, para respetar la fecha tope que establece la ley, el Gobierno debería actuar muy rápido: si se acata que el límite para presentar el proyecto de Presupuestos es el 30 de septiembre, en el plazo de poco más de un mes el Ejecutivo tendría que quitar al PP su capacidad de veto en el Senado, aprobar su senda de estabilidad y presentar su propuesta de cuentas en el Congreso. De ahí que Echenique abriera la puerta a utilizar la herramienta del decreto para evitar el largo trámite parlamentario que supondría iniciar por la vía ordinaria la reforma de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. ¿El problema? Que se trata de una ley orgánica y que éstas sólo pueden ser aprobadas y modificadas por la mayoría absoluta del Congreso, y no por decreto.
Así lo considera Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona, que señala que "el sistema es, por decirlo así, muy garantista para con las leyes orgánicas". "Una ley orgánica no puede ser modificada por decreto", señala Arbós, que explica que "otra cosa es que el Tribunal Constitucional, si se recurre a él, pueda sentenciar que uno o varios artículos de una ley orgánica no tienen carácter de tal" porque no afectan a derechos fundamentales o libertades públicas. Pero esta corrección sería siempre "a posteriori", por lo que, a juicio del experto, ahora mismo la Ley de Estabilidad Presupuestaria tiene en su totalidad rango de ley orgánica y, por tanto, es necesaria la mayoría absoluta del Congreso para modificarla.
Miguel Ángel Presno, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Oviedo, discrepa parcialmente. Presno coincide con Arbós en que "es cierto que la Constitución dice que el decreto no puede afectar a derechos fundamentales o libertades públicas" –las materias que regulan las leyes orgánicas–, pero sostiene que "no todas las partes de una ley orgánica tienen esta consideración". Por ello, el experto considera que nada impide al Gobierno aprobar un decreto para modificar la Ley de Estabilidad Presupuestaria si entiende que el artículo que va a reformar no entra dentro de los que tienen especial protección. "Y luego es posible que el Tribunal Constitucional lo anulase, pero la ley se aplicaría hasta entonces", plantea.
Esta segunda interpretación es precisamente la que están estudiando los servicios jurídicos de Unidos Podemos, ya que aprobar la reforma de la Ley de Estabilidad por decreto supondría un importante ahorro de tiempo de cara a elaborar los Presupuestos de 2019. Fuentes de la coalición coinciden en que "puede pasar que en una ley orgánica haya disposiciones que no entren dentro del componente orgánico de la misma", y señalan que "el artículo 15" de la norma –el que regula la capacidad de veto del Senado en lo relativo a la senda de estabilidad– es meramente "procedimental" y "no afecta a ningún derecho", por lo que podría ser reformado por decreto. "Aún así, los equipos jurídicos están analizando todas las opciones", señala un dirigente de Unidos Podemos, que asegura que "lo importante es que exista voluntad política" para cambiar la norma.
El procedimiento exprés, la alternativa
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¿Y si finalmente se considerase imposible recurrir a la vía del decreto? Las fuentes consultadas señalan que una segunda opción es tramitar la reforma a través de una proposición de ley (que presentaría el grupo parlamentario del PSOE o el de Unidos Podemos) o de un proyecto de ley (presentado por el Gobierno), pero utilizando "la vía de urgencia" o "el procedimiento de lectura única". La primera de las herramientas permite reducir a la mitad los plazos que otorga el Congreso para la tramitación de una iniciativa, mientras que la segunda consiste en evitar que la propuesta pase por comisión y limitar su tramitación a una sola votación en el pleno de la Cámara baja.
No obstante, para adoptar esos procedimientos exprés es necesaria la participación de la Mesa del Congreso, controlada por PP y Ciudadanos, lo que dificulta su puesta en marcha. Y, en cualquier caso, la tramitación se dilataría mucho más que si se utilizase un decreto para aprobar la reforma, incluso aunque se eliminen trámites como el paso de la propuesta por la comisión correspondiente y la discusión de las enmiendas en ese órgano.
Sin embargo, para cualquiera de los dos métodos –el decreto o la tramitación urgente–, el Gobierno y Unidos Podemos tendrían que reunir una amplia mayoría en el Congreso, ya que los decretos tienen que ser convalidados por la Cámara como mucho un mes más tarde de su aprobación. Por lo pronto, el Ejecutivo y la coalición morada ya han logrado sumar a su propuesta de reforma de la Ley de Estabilidad al PNV y al PDeCAT: los nacionalistas vascos se mostraron de acuerdo este jueves con "eliminar la excepcionalidad" que supone que el Senado tenga capacidad de veto, mientras los catalanes avalaron cualquier método "que garantice que la ley se acabe modificando", incluido el decreto.
La negociación entre el Gobierno y Unidos Podemos para aprobar la senda de estabilidad para el año que viene ya ha dado su primer fruto: el acuerdo para modificar la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria con el fin de quitarle al Senado –donde el PP tiene mayoría absoluta– la capacidad de vetar una propuesta de gasto aprobada por el Congreso. Tal y como informó la coalición morada al salir de la reunión en el Ministerio de Hacienda, una posibilidad para acelerar los tiempos de esta reforma es aprobarla por decreto. Pero, en principio, los decretos no pueden afectar a leyes orgánicas, por lo que la aprobación del cambio legal –que Podemos pone como condición para sentarse a negociar unos nuevos Presupuestos para el año que viene– podría retrasarse y, como consecuencia de ello, también provocar un retraso en el proyecto de cuentas para 2019.