Las respuestas (y el aviso) de Venecia a las seis preguntas del PP: “No hay problema de separación de poderes”

Cuando la Mesa del Senado, controlada por el Partido Popular (PP), se reúna para examinar la proposición de ley de amnistía que el Congreso le ha remitido y que fue aprobada por mayoría absoluta la semana pasada, tendrá ya encima de la mesa la respuesta de la Comisión de Venecia a sus preocupaciones. Y no será de su agrado.

No es la primera vez que un órgano del Consejo de Europa defiende medidas encaminadas a la reconciliación en relación con el proceso independentista catalán. El 21 de junio de 2021, su Asamblea Parlamentaria adoptó su resolución 2381(2021) invitando a las autoridades españolas, entre otras, “a reformar las disposiciones penales sobre rebelión y sedición; a considerar el indulto o la liberación de los políticos catalanes condenados por su papel en el referéndum inconstitucional de 2017 y las manifestaciones pacíficas masivas y a asegurar que la disposición penal sobre la apropiación indebida de fondos públicos se aplique de tal manera que la responsabilidad surja solo cuando se puedan establecer pérdidas reales y cuantificadas para el presupuesto estatal o los activos”.

El organismo consultivo del Consejo de Europa hizo público este lunes el texto íntegro de su dictamen sobre la amnistía, encargado precisamente por el Senado. En él, los expertos independientes responden una a una a las seis preguntas que le traslado la Cámara Alta siguiendo el criterio del PP en torno a la idoneidad de la ley. Las preguntas y las respuestas son las siguientes:

1) ¿Cuáles son los criterios generales que la Comisión de Venecia considera necesarios para que una medida como la amnistía se adhiera a los estándares del Estado de Derecho?

El PP, a través del Senado, planteó de forma genérica su primera pregunta, sin hacer referencia a la ley española, de manera que la Comisión le da una respuesta también general. Los requisitos del Estado de Derecho aplicables a las amnistías, según el órgano consultivo, son, en primer lugar, la legalidad y la supremacía de la ley (deben ajustarse a la Constitución da cada país y eso lo deciden “ los órganos y procedimientos previstos” en ella, en el caso de España el Tribunal Constitucional) y el respeto por el derecho internacional, en particular, el derecho internacional de los derechos humanos, incluyendo decisiones vinculantes de cortes internacionales.

En segundo lugar, no pueden incluir “crímenes internacionales graves y violaciones graves de los derechos humanos“.

Deben también ajustarse a criterios de “certidumbre legal” y “previsibilidad de las leyes”, lo que significa que, como cualquier otra ley “que afecte la responsabilidad penal”, deben tener “claridad, determinación, accesibilidad y previsibilidad”. Sus efectos deben formularse “con suficiente precisión y claridad, de modo que sean previsibles”.

El cuarto criterio que cita la Comisión en respuesta a esta pregunta del Senado es el de “legalidad”. Las amnistías con “objetivos legítimos”, como las que están motivadas “por razones de reconciliación social y política”, requieren “métodos y procedimientos coherentes para no frustrar dicho propósito”. Eso significa que “el procedimiento de adopción debe inspirarse en la inclusividad, participación, plazos apropiados y discusiones públicas. En particular, consultas significativas, junto con un plazo apropiado, deberían asistir a los órganos electos en evaluar la proporcionalidad de la amnistía prevista. Por lo tanto, los procedimientos legislativos acelerados no son apropiados para la adopción de leyes de amnistía, dadas las consecuencias de gran alcance y la naturaleza a menudo controvertida de tales leyes”.

El siguiente criterio que cita la Comisión es el de la “igualdad ante la ley”. En este punto, el órgano consultivo recuerda que, “por definición, las amnistías otorgan beneficios legales especiales a cierto grupo de individuos que califican bajo la ley, introduciendo así una diferencia de trato respecto a individuos que, habiendo cometido los mismos actos pero en diferentes contextos, por diferentes razones o en diferentes tiempos, no se benefician de la amnistía y por lo tanto siguen siendo objeto de procedimientos penales y sanciones”.

Así que, “para evitar arbitrariedades, debe haber consistencia en la determinación de los actos cubiertos por la amnistía, que debería estar vinculada por una conexión intrínseca”. “Como las amnistías son medidas impersonales que se aplican a todas las personas o a ciertas clases de personas, los criterios no deben ser diseñados para cubrir a individuos específicos”. 

El último criterio que fijan los expertos del Consejo de Europa es el de “la independencia del poder judicial” y la “separación de poderes”. De manera que sean los jueces quienes decidan quiénes cumplen “los criterios generales determinados por el Parlamento para la aplicación de la amnistía”.

2) ¿Es la eliminación completa de la responsabilidad penal por los actos cometidos en relación con la integridad territorial de España con la intención de promover o procurar la secesión y la independencia de Cataluña compatible con el Estado de Derecho?

La unidad nacional y la reconciliación social y política son objetivos legítimos de las amnistías, señala la Comisión. Y corresponde a ”los órganos electos” decidir “si la amnistía es una herramienta eficiente para usar y qué caminos realistas, incluidos indultos individuales y enmiendas de la legislación penal, pueden seguirse para alcanzar los objetivos legítimos“. Y deben hacer, “en opinión de la Comisión, con una mayoría cualificada adecuadamente grande”.

En todo caso, señala el dictamen final, es conveniente “delimitar y definir de manera más precisa el ámbito de aplicación material y temporal de la amnistía, para hacer los efectos de la ley más previsibles; la reciente extensión del ámbito de aplicación temporal por dos meses sin justificación plantea preocupaciones en cuanto a la naturaleza general de la amnistía”.

3) ¿Es posible conceder amnistía por delitos de terrorismo si no se ha dictado una sentencia final, de acuerdo con los criterios de la Comisión de Venecia?

En este punto, el órgano consultivo del Consejo de Europa no puede ser más claro: “En cuanto al terrorismo, en la interpretación de las exclusiones (de la amnistía), el principio rector será que las amnistías solo son compatibles con los estándares internacionales si se excluyen de su ámbito de aplicación las violaciones graves de los derechos humanos”. Que es lo que establece el proyecto de ley español.

4) ¿Es posible conceder amnistía por delitos de malversación y corrupción de acuerdo con el Estado de Derecho?

La comisión concluye que sí. Pero recomienda “asegurar que se establezca un vínculo causal más estrecho entre ‘las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias’ y los actos de malversación y corrupción; un vínculo causal más estrecho debe ser el principio rector para la interpretación y aplicación de la amnistía”.

5) ¿Las medidas contenidas en el proyecto de ley de amnistía que condicionan, restringen o incluso impiden las acciones de los jueces penales españoles, cumplen con el Estado de Derecho?

Las derogaciones de los poderes procesales ordinarios de los tribunales que tanto preocupan al PP “son consecuencias lógicas del borrado retrospectivo de la responsabilidad penal”, asegura la Comisión de Venecia. De manera que, “siempre que la decisión sea tomada por el juez (en base a los criterios generales contenidos en el proyecto de ley de amnistía), y el levantamiento de la detención y medidas cautelares sean consecuencia de tal decisión judicial, no hay problema de separación de poderes”. El proyecto de ley de amnistía, recuerda el dictamen, “debe ser interpretado de tal manera que no prive a la revisión judicial del proyecto de ley de amnistía de cualquier efecto práctico”.

6) ¿La convocatoria de jueces para comparecer ante las comisiones de investigación establecidas por el Congreso de Diputados en relación con las acciones judiciales en el proceso de independencia, pone en peligro la independencia del poder judicial y la separación de poderes? 

Este es el único asunto en el que la Comisión da la razón al Senado y, a través de él, al PP. Con la única salvedad de que no guarda relación con el proyecto de ley, sino con el acuerdo de investidura PSOE-Junts, que es donde se citan estas comisiones. En este caso, el dictamen deja claro que “el propósito principal de las comisiones de investigación parlamentarias es supervisar y escudriñar el trabajo de la rama ejecutiva, para asegurar la rendición de cuentas política democrática y mejorar la transparencia y eficiencia del gobierno y la administración”. 

Por tanto, los jueces “no deben ser obligados a informar sobre sus casos a nadie fuera del poder judicial”. Las “posibles medidas disciplinarias” que se puedan acometer sólo pueden ser abordadas, según la Constitución, por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). 

Las comisiones de investigación del Congreso de los Diputados “no deben recibir el mandato de convocar, ni siquiera de invitar a los jueces a informarles, en particular sobre los casos que han decidido”, subraya el dictamen. Es exactamente lo que el PSOE ya ha confirmado que hará: no permitir que las comisiones pactadas con Junts se utilicen para citar a miembros de la judicatura.

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La Comisión reconoce expresamente que “la conveniencia del proyecto de ley de amnistía” y “su idoneidad para alcanzar su objetivo declarado” son “decisiones políticas que el Gobierno español y el Parlamento deben tomar”. Y que su constitucionalidad sólo puede ser establecida por Tribunal Constitucional.

Eso sí, a la vista de que el proyecto “ha profundizado una división profunda y virulenta en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial, en la academia y en la sociedad de España”, la Comisión “alienta a todas las autoridades españolas y fuerzas políticas a tomarse el tiempo necesario para un diálogo significativo en el espíritu de cooperación leal entre las instituciones estatales, así como entre la mayoría y la oposición, con el fin de lograr la reconciliación social y política, y considerar explorar procedimientos de justicia restaurativa”.

Y, “a la luz de sus consideraciones sobre la conveniencia de una mayoría cualificada adecuadamente grande para la aprobación de amnistías”, la Comisión de Venecia “recomienda” a las autoridades españolas, incluso si la Constitución no lo prevé, “intentar alcanzar una mayoría cualificada más alta que la mayoría absoluta de los miembros del Congreso que se requiere para la adopción de una ley orgánica”.