¿Cómo cuida Europa a sus dependientes?

En abril de 2006, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero aprobó la Ley de Dependencia. La norma fue presentada como la proclamación de un "nuevo derecho", pues garantizaba la atención social a todos los españoles mayores de tres años que no pudieran valerse por sí mismos con criterios de universalidad. Sobre el papel, esta norma ponía a España en puestos de salida en cuanto al sistema de protección social de larga duración. Pero antes de su consolidación llegó la crisis, el cuestionamiento de su viabilidad y, por tanto, los recortes. Ahora, asociaciones de usuarios y colectivos profesionales denuncian su demolición controlada y señalan que la falta de financiación puede acabar por meter el sistema de cuidados español en el furgón de cola de las economías vecinas. No obstante, la situación en el entorno europeo no es homogénea, como tampoco lo son las soluciones aportadas por los diferentes gobiernos.

De hecho, a diferencia de los sistemas de salud, pensiones o desempleo, la mayoría los países europeos no cuentan con una tradición asentada de sistemas amplios para los cuidados de larga duración. La protección social contra el riesgo de dependencia era –y en muchos países todavía es– parte de otros esquemas de protección, aunque por lo general de forma bastante fragmentada. Sólo en los países del norte de Europa, Holanda y, en menor medida, el Reino Unido, hay una tradición amplia de provisión de prestación de servicios sociales de cuidado residencial y comunitario. 

A continuación se resumen las principales medidas y formas de organización que llevan a cabo otros países europeos: 

01. financiación 

Según detalla el informe El tratamiento de la dependencia en los regímenes de bienestar europeo contemporáneos, publicado por el servicio de estudios del IMSERSO en 2009, Alemania, que aprobó su legislación básica en este sentido en 1995, adoptó el llamado modelo corporatista, que se caracteriza por el desarrollo de seguros sociales fuertemente anclados en el ámbito de la participación laboral y financiado mediante cotizaciones sociales que son obligatorios para todos los residentes del país. Es decir, la gestión de los ciudadanos tiene un fuerte componente privado en este país. De hecho, el campo de los servicios sociales en Alemania ha estado gobernado tradicionalmente por el principio de subsidiariedad, que implica que las administraciones públicas asumen la responsabilidad sobre el bienestar de los individuos tan sólo cuando la familia sea incapaz de prestar los servicios que requieren. 

Otros países plantean la atención a la dependencia como un derecho social de los ciudadanos. Establecen esquemas de financiación vía impuestos generales y que, por tanto, superan las restricciones de acceso propias de los sistemas de aseguramiento.Entre ellos están los países nórdicos, con altos niveles de prestaciones del bienestar, y el Reino Unido, con principios universales similares pero con niveles inferiores de bienestar. En Reino Unido, por ejemplo, la financiación de estos servicios se lleva a cabo por parte del Gobierno central a través de una subvención única a las autoridades locales así como por los impuestos locales. Sin embargo, el pago de la atención de larga duración no está estipulado y financiado a través de esquemas específicos, por lo que debe competir con otros servicios públicos como educación, transporte y protección.

En Austria, que aprobó su legislación básica en este sentido en 1993, la prestación también está financiada mediante impuestos. En Italia, la provisión de cuidados de larga duración se caracteriza por un bajo nivel de financiación pública. Es un sistema muy selectivo en el que sólo se atiende a una pequeña proporción de la población dependiente, según detalla este documento. 

02. Organización 

En el norte de Europa la asistencia institucional llega hasta el 12% de la provisión de este tipo de servicios. En los países del sur se dan proporciones mucho menores de atención institucional: en torno al 3% de las personas ancianas viven en instituciones en Italia y en Grecia menos de un 1% [con datos de 2009].

Tanto Suecia como Dinamarca, han redefinido sus “instituciones” más antiguas (residencias asistidas) como “pisos tutelados”, donde los residentes pagan un alquiler y son tratados como ciudadanos corrientes hasta donde esto resulta posible. En una línea similar avanza Francia. Noruega, Finlandia o Islandia, sin embargo, siguen inclinándose hacia el modelo tradicional de residencias asistidas. 

En Alemania existe una preferencia por los cuidados a domicilio frente a la institucionalización. Este modelo ofrece a los receptores de cuidados elección entre ayudas en servicios, como pueden ser residencias o centros de día, ayudas monetarias, o una combinación de ambas, aunque la mayoría de los usuarios opta por las prestaciones en metálico. En Austria, el beneficiario puede decidir si utiliza las prestaciones para adquirir servicios o para “pagar” a cuidadores informales o a familiares. En Francia, la prestación tiene que utilizarse para el pago de cuidadores o en el copago del cuidado residencial.

Sólo en los países europeos del norte, Holanda y, en menor medida, en el Reino Unido, hay una tradición de prestación de servicios sociales de cuidado residencial y comunitario ya sea a través de instituciones públicas, como de actores privados –con o sin ánimo de lucro– directamente encargados de estas tareas por las administraciones públicas responsables o elegidos por los propios beneficiarios y sus familias pero financiados de forma total o parcial por el Estado. En este último país la atención a las personas en situación de dependencia ha estado bajo el control político de las autoridades locales. 

Otros países también han proporcionando plazas en residencias, aunque a niveles sustancialmente más bajos, y que se han centrado en las áreas urbanas y en esquemas de financiación basados en los principios de asistencia social.

03. Prestaciones 

En Alemania, los dependientes pueden elegir entre prestaciones en metálico, servicios en especie o una mezcla de ambos. En Austria, el beneficiario puede decidir si utiliza las prestaciones para adquirir servicios o para “pagar” a cuidadores informales o a familiares. En Francia, la Ayuda a las Personas Mayores (APA) se asemeja más a un sistema de vales, puesto que la prestación tiene que emplearse para el pago de cuidados en casa –los llamados informales– o en el copago del cuidado residencial. También las diferentes formas de “presupuesto individual” holandés están más o menos destinadas al cuidado; sólo una pequeña fracción de este presupuesto individual puede usarse a discreción por el beneficiario, si bien la fracción principal debe emplearse en la adquisición de servicios, por lo general con el apoyo de una agencia aseguradora. Aun así, esta forma de subsidio está orientada a aumentar la libre elección del usuario. 

Francia, la principal política dirigida a personas dependientes consiste en el pago de una prestación social que permite financiar los servicios teniendo en cuenta el grado de dependencia y el nivel de ingresos del beneficiario. La prestación puede ser también utilizada para remunerar a un miembro de la familia (a excepción el cónyuge) encargado del cuidado de la persona dependiente. Como en todos los países familaristas, las mujeres constituyen las principales asistentes de

las personas dependientes de la familia. En este país, un 50% de los casos, los principales proveedores de ayuda son los miembros de la familia; el 30% de las personas mayores dependientes reciben a la vez una ayuda formal e informal y el 20% no recibe más que una ayuda profesional.

El sistema de transferencias para el cuidado austriaco proporciona prestaciones de cuidados pagadas en siete niveles de dependencia que van desde los 148,30 € hasta los 1.562,10 €. Cubriendo al 4,5% de la población aproximadamente, el programa define el grupo objeto más ampliamente que el resto de los programas de prestaciones monetarias para el cuidado en Europa. La prestación está financiada mediante impuestos, no está sujeta a la comprobación de recursos y se paga a la persona necesitada de cuidado.

Otros países se dirigen más específicamente a la compra de cuidados en el sector formal o al empleo de cuidadores. Es el caso, por ejemplo, de los Países Bajos, Reino Unido o Finlandia. En estos, los cuidados de larga duración se consideran una responsabilidad pública, como resultado de servicios prestados a las personas que necesitan cuidados comparativamente más extensos y niveles de gasto en cuidados de larga duración superiores al promedio europeo. 

04. Protección social de los cuidadores 

El papel de las familias y de los cuidadores informales –los que son contratados para atender al dependiente en su domicilio– en la creación de redes de atención integrada es decisivo para su éxito puesto que, según los expertos, ningún sistema de cuidado será nunca capaz de cubrir todas las necesidades de cuidados de larga duración mediante unos servicios profesionalizados.

Dependencia, un derecho en demolición

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Aunque durante mucho tiempo la existencia de cuidados informales fue dada por descontado por los proveedores de servicios, ahora existe un cierto número de iniciativas para mejorar la situación. Estos mecanismos de apoyo varían desde las prestaciones en metálico (el Reino Unido, algunas regiones de Italia) y la concesión de pensiones (Alemania), a otros los servicios como la atención de día o temporal, que puede encontrarse en casi todos los países, aunque la disponibilidad de estos servicios suele ser muy escasa.

05. Copagos 

En varios países de UE –Luxemburgo, Francia, Bélgica, Alemania, entre ellos– existe un elevado nivel de copagos por parte de las propias personas mayores para financiar estos servicios de cuidados de larga duración, a veces teniendo que recurrir a recursos familiares. De hecho, en algunos casos, los recursos financieros de las personas mayores deben haberse agotado por completo para poder recurrir a la asistencia social. En otros, como es el caso de Austria, estas prestaciones no están sujetas a la comprobación de recursos.