Las “herramientas” que tiene el Gobierno para frenar la consulta soberanista en Cataluña

"Constitucionalmente, la hipótesis de la secesión de Cataluña no es posible [...]. El Gobierno utilizará todas las herramientas a su alcance para defender la Constitución y las leyes, y por tanto la unidad de España". José Manuel García-Margallo, titular de Asuntos Exteriores, Nueva York, 22 de septiembre de 2013. Las recientes declaraciones del ministro caminan en la línea de lo expresado en otras ocasiones por el Gobierno de Mariano Rajoy. Pero dejan en el aire la pregunta de qué "herramientas" está invocando el Ejecutivo, en qué recursos piensa para frenar una hipotética consulta soberanista en Cataluña. 

La cuestión arroja pocas dudas a ojos de los catedráticos en Derecho Constitucional consultados por infoLibre –Javier García Roca, de la Universidad Complutense de Madrid (UCM); Benito Aláez, de la Universidad de Oviedo; José Antonio Montilla, de la Universidad de Granada (UGR), y Xavier Arbós, de la Universitat de Barcelona (UB)–. Los cuatro señalan los asideros a los que se remite el Ejecutivo. En esencia, los artículos 153 y 155 de la Constitución de 1978. Uno, más suave, el recurso a los tribunales; otro, mucho más extremo y jamás utilizado en España, la llamada suspensión de la autonomía. Junto a ellos se sitúa la hipótesis del acuerdo, de la posibilidad de que el referéndum discurra finalmente por cauces legales y pactados, en cuyo caso el Gobierno central respondería, obviamente, con la "inactividad". 

01. LA VÍA JURISDICCIONAL

Es la alternativa que los juristas interpretan como más factible y previsible. La "ordinaria", la normal, como apunta Montilla. Se remite a lo dispuesto en el artículo 153, que dice esto: 

"El control de la actividad de los órganos de las comunidades autónomas se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario".Tribunal Constitucional

Gobierno

jurisdicción contencioso-administrativa

Tribunal de Cuentas

Los constitucionalistas estiman que el Gobierno, antes de acudir a la suspensión de la autonomía, echará mano de los controles ante los tribunales. Implica que puede recurrir ante el Tribunal Constitucional y/o ante los tribunales de lo contencioso-administrativo leyes, disposiciones, decretos, reglamentos, actos jurídicos... Así, la Moncloa podría impugnar, por ejemplo, la Ley de Consultas Populares no Refrendatarias y Participación Ciudadana –aún en la cocina del Parlament–, o el decreto de convocatoria de una consulta, invocando el conflicto de competencias entre el Estado y la Generalitat. Ante el TC puede llevar las "disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas", según el artículo 161. 2. O sea, prácticamente todo. Ventaja: el recurso del Gobierno implica la suspensión automática de la disposición impugnada. Es decir, al TC, si admite a trámite el recurso, no le queda más que ordenar la paralización, aunque en un plazo de cinco meses debe ratificar el veto o levantarlo. Si Rajoy acude a la jurisdicción contencioso-administrativa, podría pedir la suspensión cautelar, pero en ese supuesto los tribunales deberían concederla o no, no es automática. 

En realidad, esta vía ya está explorada por el Gobierno. Ya trasladó al TC la declaración soberanista del Parlament del pasado 23 de enero, que definía Cataluña como "sujeto jurídico y político soberano". El Alto Tribunal la paralizó en mayo. Una cuestión que, como recuerda Arbós, suscitó controversia, porque la resolución no tenía valor jurídico. En cambio, añade, no se impugnó el decreto de febrero de 2012 por el que Artur Mas creó el Consejo Asesor para la Transición Nacional, un órgano integrado por doce expertos más el presidente, Carles Viver i Pi-Sunyer. "Se recurren cosas que es discutible que lo sean y no se recurren cuestiones que sí lo podrían ser. Pero nadie quiere jugar unas cartas que hagan ver una posición de bloqueo", señala Arbós, indicando que, a fin de cuentas, el conflicto no es sólo de orden jurídico, sino sobre todo "político", de "voluntad política". 

Lo que, según Arbós, no sería recurrible son las elecciones plebiscitarias, las que Mas ha sugerido para el término de la legislatura, para 2016, si no es posible pactar una consulta con el Estado en 2014. Jurídicamente, son unos comicios autonómicos como cualesquiera otros. Cuestión distinta es el valor de esas elecciones: “¿Cómo cuentas el resultado. Si ganan los partidarios de la independencia por número de escaños no quiere decir exactamente lo mismo que una mayoría de votos. Además de que sería un camino que no todos los partidos comparten”.

¿Pero la vía de los tribunales no es muy lenta? "Podría dilatarse –concede Aláez–, pero no creo que se reprodujera una situación como la del Estatut [el TC tardó casi cuatro años en dictar sentencia] donde a la dificultad política, se sumaba la demora en la renovación del tribunal y la saturación de recursos de amparo, que hoy no se da porque en 2007 se restringió el derecho. No existe la misma carga de trabajo". García Roca coincide: la resolución no se retrasaría en exceso.

02. LA SOLUCIÓN EXTREMA

Vayamos al artículo 155.

"Si una comunidad autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general". adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones

Técnicamente, es lo que se llama la "coerción estatal". El uso por parte del Estado de "las medidas necesarias" para obligar a una comunidad a cumplir forzosamente con la Constitución. Los expertos coinciden en que es un camino "extremo", del que nunca se ha hecho uso en España y que conviene "no utilizar". "Es una cláusula de cierre del sistema, importada de la Constitución alemana, prevista para situaciones excepcionales", dice Montilla. Se daría en el caso de que Mas no respetase una eventual paralización de los tribunales de la consulta, o que el Parlament proclamase unilateralmente la independencia. 

Aláez sostiene que, en puridad, no se puede hablar de suspensión de la autonomíasuspensión , de devolución de las competencias al Gobierno central, sino de "medidas coactivas para que la comunidad cumpla". Sus colegas no tienen esa prevención. De cualquier modo, ¿a qué "medidas" se expondría la Generalitat? No está muy claro del todo, porque no hay una ley que desarrolle ese precepto constitucional, y este es muy difuso. "Todo lo que se diga es puramente especulativo, no hay un elenco de decisiones a adoptar porque es un supuesto muy excepcional. Pero en teoría se podría hacer todo, porque se trata de impedir que una comunidad actúe de forma contraria a la ley", apunta Montilla.

Arbós duda de que pueda hablarse de sedición y de aplicación del Código Penal. Montilla anticipa que "tal vez podrían aplicarse tipos penales si hubiera una declaración unilateral de independencia". Aláez anticipa que podría sustituirse a los cargos públicos incumplidores, o detenerlos incluso y, en ultimísimo extremo, una intervención armada. Un caso, como dice García Roca, muy remoto: "No tiene ningún sentido, ni creo que los catalanes llegarán a eso. Basta recurrir a los tribunales, a la vía del 153". 

0.3 LA VÍA NEGOCIADA

Coincidencia aquí también: la fórmula del pacto es la preferible. Y es la que confían que se vaya abriendo camino tras el propósito de diálogo declarado por Mas y Rajoy. Pero esa alternativa tiene límites. Como dice García Roca, hay expertos que entienden que primero hay que reformar la Constitución para permitir la consulta legal y pactada y otros que creen que puede hacerse en orden inverso. “Pero reformar la Carta Magna hay que hacerlo en todo caso. En el mundo no hay otra cosa que el federalismo, no hay otro modelo. Los sistemas puramente regionales como el italiano ya no existen. El problema es qué tipo de federalismo se quiere. Lo mejor es sentarse a dialogar. El inmovilismo no arregla nada”, advierte el profesor de la Complutense.

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Aláez subraya que para que pueda celebrarse una consulta “es imprescindible” que la autorice el Estado, porque las CCAA no pueden hacerlo por sí mismas. Y el Gobierno central ya en el pasado dio el visto bueno a referendos consultivos que se ceñían a un solo territorio, como el que se hizo en Andalucía en 1980 para acceder a la autonomía. También podría delegar la competencia a la comunidad por la vía del artículo 150.2 de la Carta Magna. El profesor de la Universidad de Oviedo, junto con Arbós, entienden que no tendría por qué haber limitaciones en la pregunta. O sea, que incluso se podría inquirir a los catalanes si desean la secesión de España. Eso sí, esa consulta tendría un carácter “consultivo, no vinculante”.

Que un plebiscito no sea jurídicamente vinculante (aunque lo sea desde el plano político) implica que "no tiene efectos automáticos legales, que tras él no se produce la separación" de Cataluña, en caso de que ganara el sí, precisa Aláez. Un siguiente posible paso sería que el Parlament, conocida la opinión de los catalanes, inste a las Cortes a reformar la Constitución y que plantee la independencia. Al ser una modificación agravada, exigiría disolución del Congreso y del Senado, nuevas elecciones y referéndum en toda España. Y ahí es más que probable que el proyecto fracasara. Así pues, no autorizar la consulta es, para este catedrático, "perfectamente legal, pero poco democrático", porque "parece razonable que ante una cuestión tan importante, se pregunte la opinión de los ciudadanos y saber si el deseo de independencia es voluntad de la mayoría o de una élite". "El problema radica en la simplificación. Se equivocan tanto los que unos creen que si habla el pueblo de Cataluña ya está todo hecho como los que piensan que basta con preguntar una vez a los ciudadanos cada cuatro años. El pueblo tiene muchas formas de hablar y de expresarse", concluye. 

Montilla advierte de que en la Constitución española, a diferencia de otras leyes fundamentales, no existe una "cláusula de intangibilidad". Es decir, "no hay nada irreformable". Todo el texto es susceptible de cambio, todo se puede plantear, en suma.