Manual para hacer una ley contra las viviendas vacías que pase el veto del Constitucional

El Gobierno de las Islas Baleares ha elaborado su proyecto de Ley de Vivienda sobre un folio plagado de líneas rojas trazadas por el Tribunal Constitucional. El Consell del Govern, integrado por los socialistas y Més, aprobó el viernes el anteproyecto de su primera ley específicamente dedicada a proteger el derecho a la vivienda, norma que ahora emprende su camino parlamentario. Sus redactores han incorporado recomendaciones del dictamen del Consejo Consultivo balear, elaborado con un ojo en la sentencia del Tribunal Constitucional de 2015 que tumbó aspectos esenciales del conocido como decreto antidesahucios de Andalucía, el cual establecía la expropiación de viviendas para evitar desalojos de familias sin alternativa y la sanción a entidades financieras por mantener viviendas vacías. La ley balear, pendiente de publicación tras la incorporación de las recomendaciones del Consultivo y a la que ha tenido acceso infoLibre, renuncia a una figura similar a la expropiación temporal de viviendas para evitar desahucios y vincula la obligatoriedad de la cesión de inmuebles desocupados a que exista demanda acreditada de vivienda que no pueda ser atendida por el parque público.

El Govern ha entendido que no ha habido más remedio que hacer cesiones a la baja para pasar el filtro del Constitucional, que en su sentencia sobre el decreto andaluz mostró un marcado celo en defensa de las competencias del Ejecutivo central en materia de planificación económica e hizo gala de una interpretación muy generosa del derecho de propiedad, que prevalece en la práctica sobre la "función social" de la propiedad (artículo 33 de la Constitución). "Las autonomías estamos transitando un camino nuevo. Hasta hace poco, nos habíamos preocupado por ejecutar mucha vivienda pública y habíamos legislado pocos derechos, aunque tenemos las competencias para hacerlo. Pero debemos actuar. Existe un grave problema de acceso a la vivienda, que en Baleares se agrava porque tenemos poca vivienda pública, mucha presión turística y poco margen para dar respuesta a mucha demanda. Por eso hemos buscado fórmulas para responder a esta realidad", explica Marc Pons, consejero de Territorio, Energía y Movilidad (PSOE), que se muestra satisfecho del resultado final del anteproyecto aun consciente de que ha habido que aplicar rebajas.

La evolución de dos artículos concretos de la ley ilustra hasta qué punto el Constitucional ha marcado a fuego los márgenes de las autonomías para lidiar con uno de los principales problemas de la sociedad española, especialmente de los jóvenes: la extendida vulneración del derecho constitucional a "disfrutar de una vivienda digna y adecuada" (artículo 47). La norma llegó al Consejo Consultivo con dos artículos que hicieron enarcar la ceja a los juristas que forman parte de este órgano, el 22 y el 37, que regulan una figura similar a la expropiación temporal del uso de viviendas para evitar desahucios y la obligatoriedad de ceder las viviendas vacías a un organismo público, respectivamente. En ambos casos la ley balear se ciñe a los "grandes tenedores de viviendas", personas físicas o jurídicas que directamente o a través de sociedades "tengan el control efectivo" de diez o más viviendas. Con esta salvedad se despeja otro de los grandes temores que el PP hace cundir habitualmente cuando gobiernos progresistas impulsan normas que establecen medidas para garantizar la "función social de la vivienda". A saber, que son medidas dirigidas contra la segunda residencia de las clases medias o los pequeños propietarios y ahorradores.

De la obligación a la voluntad

El artículo 22 de la normal tal y como llegó al Consejo Consultivo regulaba los "arrendamientos derivados de procesos hipotecarios", un eufemismo para no emplear el sintagma ya identificado por el PP y el Constitucional: "expropiación temporal del uso", que era como lo llamaba el decreto andaluz. Aunque cada día se expropian terrenos para hacer carreteras o hasta campos de golf, aquello de "expropiar" vinculado a la vivienda tuvo cuando se presentó la norma andaluza resonancias bolivarianas, que el PP supo explotar contra el Gobierno andaluz de PSOE e IU. Aunque no mencionase la expropiación, lo que pretendía la ley balear era en esencia lo mismo: antes de echar a una familia a la calle, los propietarios –bancos, por ejemplo– deben ofrecerle un alquiler en esa misma casa. "Los grandes tenedores de vivienda que, con motivo de una ejecución hipotecaria o dación en pago [...], se hayan adjudicado un inmueble están obligados a ofrecer esta vivienda en arrendamiento al antiguo propietario con el fin de evitar el lanzamiento". El inquilino debería acreditar que se trata de su única vivienda y que cumple unos determinados requisitos socioeconómicos, pendientes de establecer reglamentariamente.

El Consultivo es terminante en su dictamen al señalar que el Constitucional ya echó abajo un precepto similar del decreto antidesahucios andaluz. La argumentación tiene dobleces, ya que la propia sentencia de 2015 no establece que las expropiaciones para evitar desahucios sean anticonstitucionales por sí mismas, sino porque el Gobierno central considera que invaden sus competencias, ejercidas mediante medidas como su moratoria contra los desahucios. Si la expropiación antidesahucios estuviera alineada con las políticas estatales, pasaría el filtro. Pero no lo está. El fallo del Constitucional llegaba a citar el Memorando de Entendimiento de julio 2012 firmado por España y la UE para el rescate del sistema financiero español como ejemplo de política interferida por una medida como la expropiación de viviendas. Visto el carácter tajante de las observaciones del Consultivo, la redacción del artículo 22 desaparece. En su lugar, se establece la opción de firmar "convenios" entre las autoridades y los "grandes tenedores" de vivienda. De la obligación legal se pasa al acuerdo voluntario.

El consejero Pons admite que las conclusiones del Consultivo sobre los "arrendamientos derivados de procesos hipotecarios" no entraban en sus planes. Pero señala: "El problema de inconstitucionalidad viene determinado por una contradicción con una normativa estatal destinada a proteger el sector bancario. ¿Qué hemos hecho ante eso? Como no podemos obligar a ceder las viviendas para alquiler en caso de ejecución hipotecaria, lo hemos hecho optativo, dando la posibilidad de conveniar". Está por ver la voluntad de los "grandes tenedores" una vez desaparecida la obligatoriedad.

Una justificación social para limitar la propiedad

Estos mismos propietarios de diez o más viviendas, según el artículo 37 de la primera versión de la ley, debían ceder sus inmuebles desocupados al Instituto Balear de la Vivienda (Ibavi) "por un plazo mínimo de tres años", prorrogable por ambas partes. Lo que el Govern pretende es que una vivienda desocupada, y que no cumple por tanto su "función social", pase a ser gestionada desde lo público para atender demanda. Para que una vivienda se considere "desocupada" debe llevar dos años vacía sin justificación.

Aquí el Consejo Consultivo entreabre la mano. El dictamen recuerda que la anulación de la obligatoriedad de la cesión de viviendas vacías para su alquiler en Andalucía se basaba en que el Constitucional entendía que era un aspecto que debía regularse por ley, no por decreto. Por ello el Consultivo señala que no tiene por qué haber problemas de fondo y se limita a pedir mayor detalle a los enunciados, que deben ir ligados más estrechamente al fin social a proteger, de forma que pueda llegar a entenderse como justificable la imposición de una limitación al derecho de propiedad. La norma lo resuelve vinculando la obligatoriedad de la cesión a la acreditación de que hay personas inscritas en el registro de demandantes de vivienda cuya solicitud no ha podido ser atendida. Es decir, para justificar que se imponga a un "gran tenedor" la obligación de ceder una vivienda que lleve más de dos años vacía, la autoridad debe acreditar que hay familias inscritas que esperan vivienda y que los poderes públicos no pueden satisfacer su demanda.

"Cuando las medidas adoptadas por las diferentes administraciones públicas para resolver los problemas de acceso a la vivienda no sean suficientes para atender la necesidad objetiva de vivienda, se podrá exigir a los grandes tenedores la cesión de viviendas desocupadas", dice la norma tras atender las recomendaciones del Consultivo. El número de personas inscritas en el registro de demandantes de vivienda pública cuya solicitud no haya podido ser atendida durante el último año "constituirá el límite máximo del número de viviendas desocupadas sobre las que se puede reclamar su cesión al Ibavi", expone la norma. Y añade: "Se deberá garantizar en todo caso una justa compensación a los grandes tenedores por las viviendas desocupadas que se cedan al Ibavi, que podrá ser superior a la renta de alquiler que pague el arrendatario de la vivienda". Garantías extra para los "grandes tenedores".

Sanciones de 3.001 a 30.000 euros

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La norma da tres meses a estos propietarios para que comuniquen sus viviendas desocupadas, tomando como referencia la entrada en vigor (tras aprobación parlamentaria). No hacerlo es una infracción grave, que se sanciona con multas de 3.001 a 30.000 euros. Esta fórmula afronta dificultades obvias. La primera de ellas es que el Govern desconoce actualmente quiénes son esos propietarios de diez o más viviendas. La norma establece la creación de un "cuerpo de inspección".

El consejero Marc Pons está convencido de que, con esta redacción, la cesión de viviendas pasará el filtro del Constitucional. "Una de las medidas que hemos buscado es la cesión obligatoria de esas viviendas construidas, terminadas y cerradas, porque no tienen ningún sentido cuando hay demanda de vivienda. Lo que nos dice el Consultivo es que tenemos que ligar esta obligatoriedad a la proporcionalidad y la necesidad social, y ya está hecho en la propia norma. Sabemos lo que necesitamos, en Baleares hay 2.800 demandantes a la espera de vivienda", explica.

Lo que aún es imposible saber es si las viviendas desocupadas que eventualmente comuniquen esos "grandes tenedores" de vivienda todavía por identificar coincidirán con los puntos en los que existe esa demanda de vivienda. Obligar a movilizar y a poner en alquiler las viviendas desocupadas es ya de por sí técnicamente una tarea hercúlea para las administraciones, que carecen de suficientes recursos de inspección. Ni el Gobierno ni el Constitucional hacen que las cosas sean más fáciles. Queda ahora por saber si la actual redacción de la norma balear le parecerá aceptable al Gobierno central (PP), que además de la andaluza también ha recurrido y forzado la suspensión cautelar en el Tribunal Constitucional –a la espera de sentencia– de normas de comunidades como Canarias, País Vasco, Navarra y Aragón. Bajo advertencia de posible recurso se encuentran las normas catalana y valenciana. El mensaje del PP hasta ahora ha sido claro: las políticas que quieran cambiar las reglas del juego del mercado de la vivienda se hacen en Madrid.