La "Administración paralela" resiste a los recortes y mantiene más de 5.600 entes

La conocida como "Administración paralela" sobrevive holgadamente a la crisis y a los recortes. No sólo es que acumule más de 5.000 terminales, sin que haya planes para una reducción significativa, sino que además la Administración se ha hecho tan dependiente de la misma que conviene tomar con cautela las promesas de los partidos que aseguran que van a liquidarla. El Gobierno andaluz de PP y Cs, que ha hecho grandes anuncios sobre su desmontaje, hasta ahora ha adoptado sólo medidas de escaso impacto. El ruido en torno a los "chiringuitos" y los excesos de la descentralización contrasta con el silencio sobre los males profundos del sistema y sus soluciones.

Calificar de "chiringuitos" al conjunto de los entes públicos sería una inexactitud. Junto a los ineficientes y opacos, como la fundación de la que fue gerente Santiago Abascal en Madrid, hay otros que desarrollan tareas relevantes. El mirador más privilegiado es el Inventario de Entes del Sector Público del Ministerio de Hacienda (Invente). En este listado aparecen 18.779 entes, de los que algo más de 5.000 podrían considerarse "Administración paralela". No obstante, el dato admite matices, como señala Miguel Sánchez Morón, catedrático de Derecho Administrativo, en Las Administraciones españolas (Tecnos, 2018). "Ni son todos los que están ni están todos los que son", señala el autor, que recuerda que "no siempre las comunidades autónomas y las entidades locales comunican al Ministerio de Hacienda" la creación de entes.

La descripción que hace este ensayo del atomizado sistema administrativo español, que no es en la actualidad objeto de ningún plan de reforma, resulta inquietante, dado que la diversidad de terminales sin sujeción plena al Estatuto Básico del Empleado Público facilita la colonización partidista y es un "factor de debilidad institucional". No existe un estatuto del personal directivo profesional. Es llamativa la escasez de control. El último informe "trimestral" de "seguimiento de las medidas de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas" (CORA) es de octubre de 2016. O sea, nada de trimestral. Dicha comisión, creada en 2012, pretendía alumbrar un diagnóstico sobre la Administración para reducir estructuras. En su último informe, la comisión aseguraba que había eliminado 2.364 entes: 115 estatales, 813 autonómicos y 1.436 locales. No se especifica la cuantía ahorrada, ni el impacto en las plantillas, ni tampoco se hace una identificación de estructuras ineficientes. Desde entonces no hay actualizaciones del informe.

  Andalucía: del dicho al hecho

Andalucía ofrece indicios de que entre lo que se dice en el debate político y lo que ocurre hay un trecho. El acuerdo de Gobierno de PP y Cs recoge en uno de sus puntos "desmontar la Administración paralela". Y detalla: "Reduciremos a la mitad el entramado institucional paralelo". El pacto de legislatura de PP y Vox va más allá: "Suprimir la Administración paralela". Tanto el PP como Cs y Vox han vinculado la "Administración paralela" a una red clientelar. Y sobre todo a la noción de "chiringuito".

Antes de abandonar el PSOE el poder, la Junta cifraba en 69 las agencias, sociedades, fundaciones y consorcios de su sector instrumental, aunque el número de entes dependientes supera en conjunto los 300. Había reconocidos oficialmente más de 700 directivos y 27.000 empleados. PP y Cs desconfían de las cuentas del PSOE. En su programa para los primeros 100 días recogen la aprobación de un "decreto-ley para centralizar" el sector instrumental. Aún no se ha aprobado. Lo que sí ha hecho el Gobierno andaluz es encargar una auditoría que sólo abarca 12 agencias, a lo que se suma la encomienda a la Cámara de Cuentas de un informe sobre la RTVA. Es decir, el alcance de la auditoría ha bajado con respecto al discurso de oposición. El presidente de la Junta afirmó tras su elección que la auditoría tardaría 45 días. Su consejero de Hacienda, Juan Bravo (PP), ya ha señalado que se trata de "45 días hábiles" a contar desde el 1 de febrero. Y que son "susceptibles de ampliación".

  Extinciones de lo inactivo

¿Ha hecho el Gobierno andaluz algo más? Sí. Anunció la "extinción definitiva" de más de 80 consorcios de empleo. Como la medida era impulsada desde la macroconsejería que dirige Juan Marín, de Cs, los dirigentes nacionales de su partido celebraban en Twitter el logro, que deparó jugosos titulares. Lo mismo ocurrió cuando la Junta anunció que "autoriza la extinción" de la Fundación Mediara y cuando afirmó que suprimirá la Agencia de Evaluación Educativa. No obstante, el desmontaje está lejos de ser revolucionario.

Los consorcios "extinguidos" carecían ya de actividad. De hecho, aparecían como "en extinción" en un listado oficial de octubre de 2018. Según un informe del Ministerio de Hacienda, los consorcios de empleo andaluces carecen de presupuesto desde septiembre de 2012. La propia Consejería de Hacienda confirma que no provocan gasto alguno "desde hace años". En cuanto al Consorcio Guadalquivir, cuyo cierre también fue anunciado con notable repercusión, "no llegó a constituirse", si bien tuvo un acto de presentación en 2009 que costó 250.000 euros, según la Junta. En lo que respecta a la Fundación Mediara, no aparece en el listado oficial de la Junta de octubre de 2018. Hacienda (PP) asegura que esta fundación, dedicada a la mediación y el arbitraje, ha costado 200.000 euros al año. La Consejería de Regeneración (Cs) afirma que la Agencia de Evaluación Educativa consumía 500.000 euros al año. 

Es decir, el ahorro total de las supresiones, que han dominado la agenda pública del Gobierno andaluz en sus primeros compases, se proyecta en un total de 700.000 euros al año. 

No son cifras con las que el Gobierno andaluz se pueda permitir su anunciada "bajada masiva de impuestos". Menos aún cuando el bipartito asegura haber encontrado las finanzas en pésimo estado. Con todo ello será difícil una reducción drástica del sector instrumental, que formalizó casi tres de cada cuatro contratos de la Junta en 2014 y 2015, según la Cámara de Cuentas. El gasto en personal se acerca a los mil millones al año. Es imposible bajar la persiana sin miramientos, pero también comenzar a realizar despidos que supondrían indemnizaciones difíciles de asumir para unas arcas tocadas. Es más, casi dos meses después de la toma de posesión del Gobierno andaluz, no ha destacado por el trauma laboral. El relevo ha afectado a los altos cargos y eventuales, como siempre ocurre. Y Cs ha tirado incluso de altos cargos que ya ocupaban responsabilidades con Susana Díaz, por ejemplo en el área de Economía. El tantas veces pronosticado "ERE de la Junta" cuando cayera el PSOE se ha quedado ya en el olvido.

  Empresarial y fundacional

De regreso al ámbito estatal, en los 18.779 entes recogidos en Invente entran 52 diputaciones, consejos y cabildos, 8.122 ayuntamientos, 3.697 entidades menores que el municipio, 953 mancomunidades, 82 comarcas, 76 agrupaciones de municipios, 3 áreas metropolitanas, 2 ciudades autónomas... En total son más de 13.000 entidades que no podrían considerarse "Administración paralela", término peyorativo pero de frecuente uso. Tampoco lo serían 49 universidades, 31 "organismos de derecho público vinculados al Estado" (CNI, Puertos del Estado...), 23 "entidades de derecho público" (Airef, Banco de España, Consejo Económico y Social...), 6 "autoridades administrativas independientes" (CNMC, Agencia Española de Protección de Datos...) y 6 órganos más con dotación diferenciada en los PGE (Casa del Rey, Cortes, Consejo de Estado...).

Hay que aclarar –como ocurre con los entes del anterior párrafo– que el hecho de que una entidad tenga personalidad jurídica propia y cierta autonomía no lo convierte en "Administración paralela". Y tampoco ser "Administración paralela" convierte a un ente en un "chiringuito". Para entenderlo hay que mirar el detalle. La legislación presupuestaria distingue el sector público administrativo, lo que vendría ser la Administración pura y dura, de los sectores públicos "empresarial" y "fundacional". En estas dos últimas categorías englobaríamos lo que se conoce como "Administración paralela". Según Invente, serían:

– 2.135 sociedades mercantiles.

– 1.145 organismos autónomos (entre comerciales, administrativos y otros).

– 918 fundaciones.

– 968 consorcios.

– 152 entes públicos.

– 119 entidades empresariales.

– 94 instituciones sin ánimo de lucro.

– 48 comunidades de usuarios.

– 26 fondos sin personalidad jurídica.

– 24 agencias.

– 22 mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.

– 6 entidades gestoras de la Seguridad Social.

En total, 5.657 entes que podría considerarse "Administración paralela".

  Leve bajada

¿Han ido a más o a menos? Tomando como referencia 2014, el primer año recogido por el inventario de Hacienda, a menos. Pero levemente. Para realizar la comparación hay que prescindir de las comunidades de usuarios, que no aparecen en el listado de 2014. Hecha esta salvedad, quedan 5.609 entes en 2018, frente a 5.703 en 2014. Ha bajado en 94. La caída es de un 1,64%, según Invente. Las sociedades han pasado de 2.242 a 2.135 (-4,77%); los organismos autónomos, de 1.359 a 1.145 (-15,7%). Pero al mismo tiempo, según Invente, los consorcios y las fundaciones han ido a más. En 2014 había 853 fundaciones, por 918 ahora (+7,62%). En cuanto a los consorcios, pasan de 863 a 968 (+12,16%). En las demás categorías hay subidas o bajadas menos significativas.

Si se toman en consideración todos los entes recogidos en el inventario, no sólo los que cabría considerar "Administración paralela", la cifra ha pasado de 18.867 en 2014 a 18.779 en 2018, lo que supone una caída del 0,46%. Hay que tener en cuenta que es más difícil que se produzca una poda de estructuras estatales cuando el empleo público en España ha pasado desde 2014 hasta 2018 de 2,9 millones de asalariados a 3,1, según el INE. Los afanes de desmontaje de supuestas estructuras ineficientes y opacas a menudo se topan con una realidad: la economía española requiere de un vigor en el sector público que es inalcanzable sólo mediante funcionarios con oposición.

De los 5.657 entes que cabría considerar "Administración paralela", casi un 60% corresponden a las entidades locales, algo más de un 32% a las comunidades y casi un 7% al Estado, según datos de Invente. Los ayuntamientos y diputaciones son los que más sociedades mercantiles (1.541) y más organismos autónomos (934) tienen. Las comunidades son las que más fundaciones (534) y más consorcios (452).

  Enormidad y descontrol

La casuística de todos estos entes es muy variada. El más reciente análisis es de Sánchez Morón, en su ensayo Las Administraciones españolas, donde describe un "conjunto variopinto" hasta tal punto que incluso hay entes con un carácter público "dudoso". Es el caso de las comunidades de usuarios de las aguas públicas, las mutuas o instituciones "sin ánimo de lucro" como la Orquesta Sinfónica de Arriaga o la Red de Juderías de España.

Sánchez Morón alerta de los riesgos de la extrema "fragmentación" de este modelo, que tiene su origen en el new public management de raíz thatcheriana, respuesta liberal-conservadora a las burocracias tradicionales. La idea teórica era asemejar lo máximo posible la gestión pública a la privada. En la práctica, se ha ido generando, explica el autor, una estructura atomizada donde los requisitos de acceso, los controles y la fiscalización se relajan, al tiempo que se rebaja el rigor presupuestario. El catedrático recuerda que el ejemplo máximo de corrupción municipal, la Marbella del gilismo, basó su gestión en una extrema atomización del cuerpo administrativo.

Frente al discurso de trazo grueso contra los "chiringuitos", Sánchez Morón afina en su descripción. Ve lógico, por ejemplo, crear entes aparte para producir bienes u ofrecer servicios mediante un precio, caso de Renfe o Paradores de Turismo. También cuando se dota de entidad propia a un centro que quiere ser independiente, léase el CIS. Pero, ¿por qué independizar la Agencia Tributaria, si lo que hace podría hacerlo sin cambios el Ministerio de Hacienda? El ensayo desgrana ejemplos que ilustran cómo la atomización multiplica el riesgo de irregularidades, como las detectadas por el Tribunal de Cuentas en el Consejo Económico y Social. Uno de los grandes problemas del desarrollo de una ingente Administración instrumental es la deficiencia del aparato de control que conforman los parlamentos, el Tribunal de Cuentas, los defensores del pueblo y las oficinas contra el fraude y la corrupción, señala Sánchez Morón.

  Sociedades mercantiles y fundaciones

Entrando en la harina de la "Administración paralela" –término que Sánchez Morón no utiliza–, Las Administraciones españolas hace parada en cada uno de los tipos. Las sociedades mercantiles son las más reguladas por el derecho privado. Con antecedente en Campsa (1927), estas sociedades han buscado "una mayor flexibilidad en la gestión, eludiendo o sorteando en distinto grado los requisitos, límites o formalidades que impone la legislación presupuestaria". El resultado es que de las 140 sociedades estatales en activo, son minoría las que tienen un objeto propiamente mercantil, como Navantia (construcción naval) o Cetarsa (tabaco). Hay otros casos, como Acuamed, en que ha aparecido la mancha de las irregularidades. Las altas retribuciones y los nombramientos políticos son también, explica Sánchez Morón, distintivos de estas sociedades.

A nivel autonómico, de las 473 sociedades mercantiles, el País Vasco tiene 250, debido al mantenimiento de sus políticas industriales públicas. Es llamativo el caso del Canal de Isabel II de Madrid, implicada en uno de los principales casos de corrupción descubierto en los últimos años (el caso Lezo).

Las fundaciones tampoco resisten un examen detallado. A partir del boom de los años 90, se ha consolidao una malla en la que no todo está libre de sospecha. Mientras pueden tener justificación las que gestionan teatros o auditorios –Real, Liceu, Palau de les Arts– o las dedicadas a la investigación científica, más incierto es el porqué de las que actúan en el sector de los servicios sociales o la cooperación. "Muchas de ellas se dedican a distribuir ayudas y subvenciones [...] que tienen origen público [...]", explica Sánchez Morón, que recuerda las irregularidades descubiertas en las fundaciones de empleo integradas por Administraciones, patronales y sindicatos.

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  Consorcios

En todos los tipos de entes de la "Administración paralela" se observa incertidumbre normativa, opacidad y arbitrariedad, siguiendo la narración de Sánchez Morón. La escasez de control se extiende a los consorcios, que a veces son considerados tales cuando en realidad son mancomunidades. El catedrático señala que, si bien una reforma legal de 2015 ha introducido mayor claridad, su funcionamiento ha adolecido de "opacidad" y "descontrol". Y cita específicamente a Cataluña (292 consorcios) y Andalucía (193). Es más, Sánchez Morón establece una relación directa entre grado de atomización de la Administración y riesgo de corrupción, irregularidades y clientelismo, señalando a Cataluña, Andalucía y la Comunidad Valenciana por tener 2.259, 1.924 y 1.049 de los 18.779 entes totales. Hay que destacar, en el caso de Andalucía, que las agencias han tenido un papel destacado en los principales casos de corrupción. La Agencia IDEA pagaba las ayudas sociolaborales en cuestión por el caso ERE. La sociedad mercantil Invercaria da nombre a un caso de supuesta malversación vinculada a inversiones públicas con criterios indebidos. El acceso arbitrario y el uso indebido de tarjetas de crédito han puesto en el punto de mira a la extinta fundación Faffe.

El desafío que se ha impuesto el Gobierno andaluz es imponente: aclarar lo sucedido allí donde ha habido irregularidades, introducir medidas para que no vuelva a ocurrir, podar lo ineficiente y mantener los servicios. Y todo ello con un Ejecutivo presidido por un partido, el PP, que es corresponsable de la extensión en toda España de un modelo de Administración atomizada y esquiva a los controles. Un modelo difícil de revertir cuya reforma exigiría una reflexión crítica sobre el sentido profundo de la cosa pública.