Luces y sombras del plan de la UE: avances en la mutualización de la deuda pero una movilización de recursos insuficiente

Ya había habido el 18 de mayo un posicionamiento del tandem franco-alemán y los menos mediatizados a finales de abril del español Pedro Sánchez o el 15 de mayo del Parlamento Europeo, pero este miércoles 27 de mayo le tocó a la presidenta de la Comisión Europea, la alemana Ursula von der Leyen, mostrar sus cartas y decir qué perfil quiere dar a la recuperación de la UE tras los estragos causados por el covid-19.

“¡Dejemos de lado los viejos prejuicios!”, dijo la ex ministra de Angela Merkel, antes de comenzar la presentación, en la sede del Parlamento Europeo en Bruselas, del plan de recuperación con apariencia de mini-revolución, según los más fervientes seguidores. Von der Leyen preconizó una mutualización de la deuda entre los 27, así como la introducción de “recursos propios” en el presupuesto de la UE.

El asunto está lejos de haber concluido. Es necesaria la unanimidad del Consejo en este tema y algunos Estados, tanto del Norte como del Este de Europa, han dado ya a conocer sus reticencias. La cumbre europea del 18 de junio podría no ser suficiente. En el entorno del presidente francés se habla ya de que hará falta una cumbre extraordinaria a lo largo de julio en Bruselas.

La presidenta del BCE, Christine Lagarde, invitada en el debate de este miércoles, subrayó la gravedad de la crisis económica y social que se avecina y predijo una contracción del 8 al 12% del PIB en la zona euro este año, dando a entender que las capitales deberán también aceptar sus responsabilidades. Explicación en cuatro puntos de la propuesta de la Comisión:

1. ¿Qué propone la Comisión?

En comparación con todo lo que se ha hecho en las crisis anteriores, el plan de apoyo que presenta la Comisión Europea es algo inédito. Si llega a ser adoptado por los Estados miembros de la Unión, la Comisión se propone recaudar de los mercados, aprovechándose de la excelencia de su firma, unos 750.000 millones de euros para redistribuirlos a los países de la Unión, de los cuales 500.000 millones en forma de subvenciones y 250.000 millones en forma de préstamos.

El reparto exacto de esas cantidades no está todavía muy claro. Según algunos eurodiputados, 190.000 millones serán directamente repartidos en el marco del presupuesto europeo. A los fondos de apoyo (recovery and resilience facility), previstos para ayudar directamente a los Estados miembros durante la crisis, se le añadirán 310.000 millones como reserva en forma de subvención y 250.000 millones en préstamos.

Si este reparto se confirma, las ayudas anunciadas por la Comisión Europea no serán muy diferentes de la cantidad fijada en la propuesta presentada por Angela Merkel y Emmanuel Macron hace una semana. Esas cantidades se supone que van destinadas a financiar programas de inversión para la transición ecológica, la digitalización y las nuevas tecnologías, y las reformas y los programas de sanidad en los diferentes países. Lo esencial de esas ayudas debería concederse para un período de 2 a 3 años.

En este programa fuera de lo común, la Comisión no respetará las reglas habituales de proporcionalidad según los países, sino que concederá la financiación a los países más afectados por la epidemia, los que más lo necesiten. Según documentos internos de la Comisión, Italia, que ha sido la más afectada, debería recibir 82.000 millones de euros en forma de subvención y 91.000 millones en forma de créditos blandos.

España, segundo país en Europa más afectado por la pandemia, recibiría 77.000 millones en subvenciones y 63.000 millones en préstamos. Grecia podría obtener 52.000 millones entre subvenciones y préstamos. A Francia y Alemania les correspondería respectivamente 39.000 millones y 29.000 millones en subvenciones pero no se beneficiarían de préstamos. El Elíseo ha hecho saber que esas cifras de reparto entre Italia, España y Francia no son comparables y que deben ser negociadas.

Ursula von der Leyen se ha mostrado dispuesta a ir más rápido para hacer frente a la “urgencia de la situación”. Más allá de la cuestión central del acuerdo de los 27, hay poca claridad sobre las condiciones bajo las que será distribuida esa financiación. ¿Serán atribuidas directamente a los Estados miembros o vinculadas a proyectos y programas de inversión locales u otros sobre los que la Comisión vaya a tener un derecho de supervisión o seguimiento? Eso no dejaría de ocasionar un problema democrático.

Persiste también otro interrogante: el de las condiciones. Esta cuestión se ha convertido en un escollo importante entre los miembros de la Unión desde el comienzo de la crisis. En febrero, el gobierno italiano dijo que excluía cualquier recurso a fondos europeos si éstos estaban condicionados a programas de ajustes o de reforma, como los que se implantaron cuando la crisis griega, por ejemplo.

En este punto, la Comisión se mantiene en un limbo sobre el asunto, contentándose con decir que será puesto de nuevo marcha el procedimiento de control presupuestario al que se someten todos los Estados miembros y que está en suspenso desde que comenzó la pandemia. “Nada de contrapartidas ni de condiciones” en estas ayudas, “sino que habrá una forma de coordinación de las políticas de reformas”, ha precisado la presidencia francesa.

Los préstamos concedidos por la institución europea podrían escalonarse a lo largo de varias décadas y los países miembros deberían comenzar a devolverlos a partir de 2028. Las subvenciones serían reembolsadas con las contribuciones aportadas por cada país al presupuesto europeo y con los recursos propios que la Comisión Europea espera constituir a partir de diferentes tasas europeas. Los préstamos irían a cargo de los Estados que los hayan suscrito.

Este programa excepcional se añade a los 540.000 millones de fondos de urgencia que ha puesto a disposición la Comisión para ayudar a financiar el desempleo parcial, la ayuda a las empresas y a las economías europeas.

2. Las razones del viraje alemán sobre la deuda común

Aunque el programa de apoyo europeo parece muy limitado, no habría podido existir si Angela Merkel no hubiera dado su aprobación. La semana pasada, Merkel tomó la iniciativa de anunciar, junto con Emmanuel Macron, un proyecto de apoyo de 500.000 millones de euros. El giro de 180 grados de la canciller alemana fue una verdadera sorpresa: hasta entonces se había alineado con la posición mayoritaria de la derecha alemana y se había opuesto a cualquier plan de ayuda europeo, incluso en los peores momentos de la crisis del euro.

Pero la crisis que amenaza los cimientos de Europa la ha obligado a cambiar de posición. La sentencia del Tribunal Constitucional de Karlsruhe ha contribuido sin duda alguna a esa evolución. La decisión del Tribunal alemán, oponiéndose al mismo tiempo al Tribunal de Justicia Europeo y al poder de intervención del Banco Central Europeo, única institución europea que carga con el peso de la zona euro, ha causado confusión sobre la conducta de Alemania.

Berlín tenía que tranquilizar a sus socios, incluso más allá de la realidad de sus compromisos europeos. La canciller había además explicado que había aprendido esta lección política de la sentencia de Karlsruhe: “Eso nos va a animar a hacer más en materia de política económica con el fin de hacer progresar la integración de la zona euro (…). Cuanto más fuerte sea la respuesta europea en este marco, más podrá trabajar el BCE en un marco seguro”.

Numerosas alarmas –incluso de parte de los europeistas convencidos– sobre los riesgos de explosión de Europa si no se hacía nada, han convencido a Angela Merkel de la urgencia de enviar mensajes de solidaridad al resto de Europa y particularmente a los países del Sur.

La pandemia ha provocado en efecto un shock asimétrico en la Unión. Los países del Sur, sobre todo Italia y España, son los más afectados. Porque además son países que no se han repuesto todavía de la crisis del euro, endeudados, sometidos a políticas de ajuste y de austeridad, con un crecimiento débil y un desempleo elevado. Pese a su llamamiento a la solidaridad europea, han tenido que hacer frente solos a la pandemia y al hundimiento de su economía. Han podido medir por tanto los límites del proyecto europeo: cada país ha sostenido su economía con sus propios recursos. Mientras que Italia ha liberado a duras penas 300.000 millones de euros para ayudas y garantías del Estado, Alemania ha llegado a 994.000 millones. Sólo ella, totaliza la mitad de las ayudas públicas supervisadas por la Comisión Europea.

Sin respetar los principios de prudencia, equilibrio presupuestario y otros, el gobierno alemán concede un apoyo ilimitado a sus empresas, sin dudar, como en el caso de Lufthansa, en convertirse en accionista de la compañía aérea como contrapartida a un préstamo de 9.000 millones de euros. Esta potencia de fuego financiero corre el riesgo de distanciarse más de los otros países europeos cuando salgamos de la crisis y podría suponer una amenaza mortal para la zona euro si continua la fractura entre los Estados miembros.

Aunque a los alemanes no les guste reconocerlo, no les interesa poner fin a una Unión de la que tanto se han aprovechado. De ahí la necesidad de aceptar fondos de apoyo para intentar poner un poco de cohesión en el conjunto.

3. ¿'Recursos propios' para potenciar el presupuesto de la UE?

Al principio de la crisis sanitaria, Ursula von der Leyen había dudado en vincular los dos dosieres, tan sensibles uno como otro. Desde este miércoles es cosa hecha: su proyecto de recuperación a corto plazo para contrarrestar los efectos económicos del covid-19 se añade a las negociaciones más generales sobre los perfiles del presupuesto plurianual, de 2021 a 2027. Sobre el papel parece coherente, pero esto va a complicar las negociaciones en curso de aquí a la reunión del Consejo a mediados de junio, y sin duda más allá.

En febrero, los 27 terminaron muy divididos tras una cumbre bruselense muy infructuosa sobre el presupuesto. Una de las fracturas enfrentaba al “club de los frugales” (Austria, Dinamarca, Países Bajos, Suecia), deseosos de no superar el listón del 1% de los ingresos nacionales brutos de los 27, con los “amigos de la cohesión”, más generosos.

En su nueva proposición, el ejecutivo de Von der Leyen anuncia un presupuesto total más restringido que su versión inicial, lo que ha decepcionado a muchos eurodiputados, que temen que el ejecutivo prefiera el “corto plazo de la crisis” en perjuicio del largo plazo. “Una vez que haya quedado atrás la fase de recuperación, eso podría acabar en un presupuesto debilitado que impediría a la UE invertir en su futuro común (especialmente en clima y transformación digital), haciéndola más vulnerable a nuevas crisis”, dicen preocupados los seis eurodiputados responsableslos seis eurodiputados responsables de la negociación presupuestaria.

Pero el proyecto de la Comisión contiene aún así un pequeño germen revolucionario: defiende abiertamente reforzar los “recursos propios” del presupuesto de la UE, es decir, hacerle menos dependiente de la contribución de los Estados miembros (y más parecido por tanto a un presupuesto nacional clásico). Esa es una vieja exigencia de los partidos más pro-europeos para dar más medios a la UE.

En las negociaciones de febrero quedó fijado un solo “recurso propio”: una tasa sobre el plástico no reciclado. Alemania se opuso, por ejemplo, a que una parte del producto de ventas de las cuotas de emisión de CO2 alimente el presupuesto europeo. Pero en esta ocasión, la Comisión tiene una visión más amplia: se imagina tasas sobre las empresas digitales cuyo volumen de negocios sobrepase los 750 millones de euros al año en la UE, sobre las empresas que generen importantes beneficios gracias a la existencia del mercado único europeo, o una tasa del carbono a las fronteras de la UE. En total, unos 35.000 millones de euros suplementarios por año (a incluir en un presupuesto de alrededor de 1,1 billones de euros para siete años).

Para la Comisión, esos “recursos propios” serían introducidos progresivamente, a partir de 2024, lo que será sin duda uno de los principales escollos de los próximos debates entre las capitales.

Una precisión importante: si a los eurodiputados apenas se les tiene en cuenta en las negociaciones sobre la recuperación (como ya fue el caso en 2008 y después), disponen por contra de un derecho de veto sobre el presupuesto plurianual de la UE. Los Estados necesitan su aprobación. Al vincular los dos dossieres –recuperación y presupuesto–, Von der Leyen devuelve algo de influencia al Parlamento Europeo ante la llegada de una sacudida económica importante.

4. La mayoría de eurodiputados franceses hablan de “avances”

No sorprende que el mayor entusiasmo venga de las filas del Renew, grupo liberal al que pertenece LREM (el partido de Macron): el eurodiputado Stéphane Séjourné, convencido de que “la UE tiene su New Deal”, asegura que “en ese plan está todo lo que queremos para responder a las dificultades de la gente”.

Por el lado socialdemócrata, Sylvie Guillaume evoca un “plan ambicioso, resueltamente europeo, que valida muchos de nuestros análisis desde hace años”, pero está preocupada por las vaguedades sobre las condiciones asociadas a los préstamos: “Tememos que lo que ha saltado en favor de la crisis (la suspensión de las reglas presupuestarias del semestre europeo) regrese al mismo tiempo que el 'business as usual'”.

“La cantidad total anunciada representa el 1,5% del PIB europeo. Habría que llevarla al menos hasta el 5% del PIB”, añade el diputado europeo Pierre Larrouturou. En comparación, los Estados Unidos, que económicamente apenas pesan más que el conjunto de los 27, han puesto ya sobre la mesa más de 2 billones de dólares para apoyar su economía.

El ecologista David Cormand se felicita por dos avances para él importantes: la mutualización de una parte de la deuda y la puesta en marcha de nuevos “recursos propios” en el presupuesto de la UE. Pero alerta también sobre las cantidades, que le parecen todavía demasiado cortas (en su resolución, el Parlamento abogaba por un plan de recuperación de 2 billones de euros) y sobre la falta de nitidez de los criterios asociados a las ayudas.

Al eurodiputado de LR (Les Républicains) François-Xavier Bellamy le preocupa una profundización de la zona euro que no quiere ni mencionarla: “Es muy peligroso utilizar una crisis para hacer avanzar una agenda federalista. Esta solidaridad presupuestaria no tiene por qué significar que la UE se interne más en nuestros debates presupuestarios nacionales, aún más. Sabemos que la regla del 3% no ha dado popularidad a Europa”.

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En Rassemblement National (partido francés de extrema derecha), el eurodiputado Jérôme Rivière es más crítico: “Es una acometida federalista organizada por la Comisión” que, con el tiempo, va a “cortocircuitar los Estados y la soberanía nacional”. Por su parte, Manuel Bompard, eurodiputado de La France Insoumise (partido francés de izquierdas), cree que “estamos ante volúmenes financieros que no están a la altura de la situación”, recordando que sólo el plan de recuperación alemán supone 1,1 billones de euros. Teme también una ausencia de control democrático: “Es la Comisión la que decidirá si los planes de recuperación de los Estados son compatibles con los elementos del semestre europeo”, nos dice.

Traducción de Miguel López.

Texto original en francés.