La OCDE ve "positivo" que las empresas públicas financien la Transición Ecológica pero en España el sector lo copa el Ibex

La Transición Ecológica es uno de los grandes pilares de los fondos NextGeneration EU, que inyectarán 750.000 millones de euros en la economía europea y 140.000 millones en la española en los próximos años para superar la crisis del covid-19. Concretamente en el caso español, el Gobierno ha previsto que el capítulo verde aglutine el 39% –inicialmente era el 37%– de los fondos, según el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia remitido a la Comisión Europea. Un reguero de miles de millones que las principales empresas de generación de energía del Ibex 35, casi todas privadas, quieren captar a través de centenares de proyectos. 

Sin embargo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), con sede en París, no bendice precisamente la vía española de reducir los gases contaminantes a través de la mano de multinacionales como Iberdrola, Endesa, Repsol, Naturgy o Acciona Energía. En un borrador de trabajo con fecha de junio de 2020 y titulado Hacia un marco inclusivo para una transición justa y baja en carbono para las economías de alto consumo energético dentro de su Plan de Trabajo para 2021 y 2022, la OCDE apuesta por las empresas públicas controladas total o parcialmente por el Estado (State-owned enterprises, o SOEs por sus siglas en inglés) para potenciar las renovables y reducir la huella de carbono.

"Las empresas de propiedad estatal son un actor muy importante en el mercado global de la energía, incluidos los países miembros de la OCDE [que ascienden a 38], totalizando el 61% de la capacidad eléctrica en 2016 y el 52% de los proyectos en ejecución en estos momentos. Los países ricos en recursos normalmente recurren a las empresas estatales para mantener cierto grado de control sobre la extracción y producción de recursos naturales", destaca el documento; "incluidos los combustibles fósiles, que tienen un valor estratégico y económico especial y que generan ingresos adicionales para los Gobiernos además de los impuestos y las regalías".

"Por esta razón", continúa el borrador de trabajo, "las empresas públicas constituyen un importante vehículo para los gobiernos a fin de dirigir los ingresos desde el sector extractivo a financiar la transición de bajas emisiones". La OCDE ve "cada vez más evidencias empíricas" de que esto tiene"un impacto positivo" para que dichas empresas de titularidad estatal "inviertan en [energías] renovables". "Es necesario seguir investigando para entender mejor el rol de la propiedad estatal en la transición energética y la eficacia de las diferentes políticas de las que disponen los gobiernos para impulsar la inversión verde de dichas empresas". 

No es la primera vez que la OCDE elogia el rol de las firmas de propiedad pública en la descarbonización y demás capítulos vinculados a la transición verde. En otro documentode 2018, el organismo que preside Ángel Gurría se manifestaba en la misma dirección y, de paso, concluía que España es el segundo país entre el medio centenar de estados más desarrollados con menor peso del Estado en la generación de energía (ver gráfico). En la clasificación aparecen países que no son de la OCDE como India, China, Indonesia o Sudáfrica, y solo en Portugal lo público tiene aún menos peso en el mercado energético.

Una tendencia –la mayor presencia pública en la transición verde– que ni está ni se la espera en España. Según datos recopilados el pasado 15 de julio por El Economista, solo las cinco principales empresas generadoras de energía (Iberdrola, Endesa, Naturgy, Acciona Energía y Repsol) pretenden captar más de 80.000 millones de euros de los fondos Next GenerationEU para financiar las renovables y las tecnologías limpias. Aelec, una de las grandes patronales eléctricas –a la que no pertenece Naturgy desde enero–, ha estimado unos 351 proyectos valorados en 50.000 millones.

Estas energéticas están estos días en el huracán de las críticas por el precio de la luz, que batió su récord histórico hace una semana al registrar 106,57 euros/MWh de media, un problema que la vicepresidenta y ministra de Transición Ecológica, Teresa Ribera, ha advertido que permanecerá alto para lo que queda de año. Y dos de las multinacionales (Repsol e Iberdrola) atraviesan además un problema reputacional, con decenas de imputados en el caso Tándem, más conocido como caso Villarejo. Entre ellos, los presidentes Antonio Brufau e Ignacio Sánchez-Galán. 

El sistema de precios en Europa

La OCDE lleva años abogando por una mayor preponderancia del sector público en las renovables, una energía clave para, entre otras cosas, abaratar el precio de la luz. La creación de una empresa pública de energía es una petición histórica de Unidas Podemos, que la ha enarbolado siempre que ha hablado del asunto, tanto dentro como fuera del Gobierno. Sin embargo, algunos expertos en el mercado eléctrico son escépticos con respecto a la viabilidad o a la necesidad de la iniciativa y creen necesario concretar en qué parte del enorme y complejo sistema de la luz se encuadraría esa hipotética nueva compañía.

De mantenerse el actual sistema que rige en Europa, en el que se realizan subastas diarias mediante las cuales la tecnología más cara marca el precio que cobran las demás, una empresa pública tendría poco que hacer en un libre mercado diseñado para el lucro privado. El sistema marginalista –que el Gobierno intenta cambiar a través de conversaciones con la Comisión Europea– está al alza en todo el continente por los elevados precios del CO2 y del gas natural. Las centrales de ciclo combinado, que utilizan este último recurso, necesitan cobrar más para que su actividad sea rentable: pero hidroeléctricas y nucleares, que no tienen estos costes de producción y muchas de ellas están amortizadas, perciben enormes beneficios al recibir el mismo dinero por el kilovatio/hora que generan. Unos “beneficios caídos del cielo” que el Ejecutivo planea recortar en una futura iniciativa legislativa.

En este contexto, una empresa pública lo tendría difícil para competir con el denominado oligopolio eléctrico: Endesa, Iberdrola, Naturgy, EDP y Viesgo, que poseen las centrales generadoras del país. La compañía impulsada por el Estado podría intentar participar en la carrera por la instalación de renovables, pero sería, en palabras del catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid (UCM), Diego Rodríguez, “una gota en un mar” de eólica y fotovoltaica. Las privadas partirían con mucha ventaja.

En el caso de que una compañía pública entrara a competir en las instalaciones de renovables, la empresa podría intentar revertir, aunque solo fuera de manera parcial, las tensiones que la transición energética está generando en zonas rurales, que temen del impacto de los nuevos parques eólicos y fotovoltaicos en la biodiversidad, el territorio y su forma de vida. El Gobierno ha intentado paliarlo endureciendo los criterios, para que las eléctricas no pongan donde quieran las nuevas centrales sin tener en cuenta los perjuicios –o la ausencia de beneficios– para los habitantes de la nueva tierra prometida. También ha publicado un mapa de zonificación ambiental donde se detallan las hectáreas libres, en teoría, de conflicto. Pero, por el momento, no es de aplicación obligatoria. La vicepresidenta para la Transición Ecológica, Teresa Ribera, lamentó en una entrevista con infoLibre la “agresividad” de las eléctricas a la hora de plantear sus nuevos proyectos renovables. Una empresa pública, en teoría, tendría otros modos y otras prioridades.

Tensiones con las renovables en el mundo rural

Otra opción hipotética para ampliar la participación pública en el mercado eléctrico es una clásica expropiación de una gran eléctrica. La medida, como es obvio, requeriría grandes cantidades de dinero público y posibles litigios judiciales con las compañías afectadas: los principales especialistas en el sector, si bien reconocen los posibles beneficios que conllevaría la inclusión de criterios de justicia social en la actividad, consideran que una reforma completa del pool, con todas sus complejidades, sería más viable para apaciguar una factura eléctrica en máximos históricos tanto en España como en Europa.

Sin embargo, hay un punto medio en el que los expertos sí reconocen que una empresa pública podría jugar un papel muy importante. Las protagonistas son las centrales hidroeléctricas. La concesión de 30 de estas instalaciones caduca de aquí a 2031. A Iberdrola le vencerían 435 MW, a Naturgy 108 MW y a Endesa otros 90 MW. El Gobierno aún no ha decidido qué hacer con ellas: ¿volver a concedérselas al oligopolio, concedérselas a otros actores privados o gestionarlas desde lo público? Muchos expertos son partidarios de lo último, y Unidas Podemos ha matizado en las últimas semanas que esa sería la principal actividad de la compañía cuya creación defienden.

La hidroeléctrica, de hecho, fue la protagonista del escándalo de alteración de precios que protagonizó Iberdrola en 2013 y que se dirime en la Audiencia Nacional tras la imposición de una multa histórica por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). La eléctrica, presuntamente, apagó varias de sus presas para elevar el coste de la luz y maximizar beneficios. Si el Estado asume la actividad, las posibilidades de fraude decaerían, y los beneficios caídos del cielo que reciben estas instalaciones se recortarían sin problema. Una empresa pública ofertando electricidad generada por estas centrales a su precio real –muy bajo– ayudaría a desescalar la factura.

“Yo siempre he sido contrario" a una compañía pública, asegura el analista Jorge Morales de Labra, pero para esta labor sí que está a favor. "Otra alternativa es impedir que entren en el concurso las eléctricas que tengan ya capacidad de hidroeléctrica, limitando la concentración en ese mercado", sugiere. De momento y a pesar de la insistencia de Unidas Podemos y las contundentes indicaciones de la OCDE, la iniciativa no está sobre la mesa de Ribera.

Las privatizaciones de Solchaga y Boyer

"La característica española tras 40 años de Dictadura y un Instituto Nacional de Industria que duró más de 40 es que, acometida la Transición, hubo una identificación del parque público de empresas con el Franquismo", resume Andrés Villena, doctor en Sociología y autor de Las redes de poder en España. Élites e intereses contra la democracia (Roca Editorial). "De eso se aprovecharon los ministros socialistas más liberales como Carlos Solchaga o Miguel Boyer, quienes, junto con Guillermo de la Dehesa, impulsaron la doctrina de privatizar ese parque, incluyendo las energéticas previamente saneadas y agrupadas en empresas más grandes. Las razones fueron una mayor competencia internacional, el acceso al mercado de valores y una mayor eficiencia energética y empresarial". 

"Lo que no se esperaba tampoco nadie fue el boom de las privatizaciones con José María Aznar", agrega Villena. "Y ahí estaba Endesa que, no lo olvidemos, no era una empresa original, sino que absorbió a posteriori a Fecsa o Sevillana de Electricidad convirtiendo a un campeón nacional que luego fue privatizado. El colmo de la pérdida de soberanía española es la adquisición de Endesa por parte de Enel, compañía pública italiana". 

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"El proceso de liberalización del sector eléctrico de los ochenta y noventa se fundamentaba en que no tenía sentido la participación del Estado. Nos dijeron que, bajo la idea de que las economías de escala desaparecen y que no tiene sentido mantener monopolios naturales, aumentaría la competencia y que los precios tenderían a bajar, pero nunca ha sido así", denuncia el economista Juan Laborda, profesor de la Universidad Carlos III. "Todas las sentencias de la CNMC sobre problemas oligopolísticos retratan ese fracaso, pero también el incremento de precios en España, mayor que el de Europa. Hemos perdido el control de las energéticas, solo Criteria (Caixabank) mantiene una participación razonable".

Laborda defiende la tesis de la OCDE. "En un momento en que se necesita una inversión razonable en renovables a través de un actor fuerte como es el Estado, no existe tal actor. Solo el Gobierno de Zapatero lo intentó en parte. Estamos sin una empresa pública capaz de luchar contra el cambio climático y la factura de la luz. A esto se le llama hacer un pan como unas hostias". 

El Ministerio de Transición Ecológica ha declinado hacer comentarios para este artículo. Fuentes gubernamentales, sin embargo, destacan que el mercado de la energía "está fuertemente regularizado" y ponen como ejemplo los mismos precios de la electricidad, "que no los deciden las firmas que la producen".