El arraigo de la "identidad local" en España frustra la fusión de municipios con sólo tres uniones en toda la democracia

En mayo de 2013, el Ministerio de Hacienda lanzó a la arena pública unos cálculos que a cualquiera podían llevar a una conclusión que se antojaba clamorosa: ¡Hay que fusionar municipios! Según el departamento dirigido entonces por Cristóbal Montoro (PP), 5.583 pueblos de menos de 5.000 habitantes eran ineficientes porque prestaban sus servicios a un coste superior al que debían. La ecuación vinculaba a las claras eficiencia y tamaño. Por si quedaban dudas, el propio Gobierno acabó de despejarlas ese mismo año con la Ley de Racionalización de la Administración Local, aprobada en diciembre con los votos a favor de PP, PNV y UPN y que introducía incentivos de financiación para propiciar la "fusión" de municipios y así "racionalizar sus estructuras y superar la atomización". Lo cierto es que, sobre el papel, parece haber material para que una idea así funcione. Del total de 8.131 municipios que hay en España, con datos actualizados a 1 de enero de 2021, nada menos que 6.820 (casi el 83,9%) tienen 5.000 habitantes o menos. Hay 3.995 que no superan los 500.

Y, sin embargo, las fusiones no son la regla. Al contrario, son la excepción. Más allá de la repercusión mediática del actual proyecto de unión de Don Benito y Villanueva de la Serena, en Badajoz, avalado la pasada semana por Pedro Sánchez, procesos así son una rareza. Sólo constan tres en democracia, dos en Galicia y una en Burgos. Y únicamente una de estas fusiones se produjo tras la ley de Montoro que pretendía incrementarlas. Es más, desde la aprobación de dicha ley, España ha incrementado en 14 su número total de municipios. 

¿Por qué no cuajan las fusiones? Ni la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) ni la España Vaciada apadrinan la idea, a la que se han opuesto históricamente los grandes partidos. Además, hay una fuerte "identidad local". A ello se suma la existencia de un denso catálogo de opciones ya existentes para optimizar servicios, sin necesidad de que un pueblo cambie su nombre y naturaleza jurídica.

Tres fusiones en democracia

Don Benito y Villanueva han puesto de actualidad las fusiones con su proyecto de constituir un solo municipio en un proceso que debe culminar en 2031, dando como resultado una ciudad de unos 64.000 habitantes, tercera de Extremadura tras las dos capitales provinciales (Badajoz y Cáceres), superando a la capital autonómica, Mérida, que no llega a 60.000. Con sendos alcaldes del PSOE, lo que a priori aporta sintonía política, los dos ayuntamientos presentaron en septiembre un plan que requiere el 66% de síes. El argumentario por la fusión está claramente basado en el dinero: la ciudad resultante será un polo económico de Badajoz, con mayor capacidad para competir por proyectos, atraer inversiones y crear empleo, según sus promotores, que prometen mantener "tradiciones y costumbres" de cada pueblo. Los alcaldes han presentado incluso el proyecto en La Moncloa para acelerar los trámites de una consulta que quieren a principios de 2022.

La idea ha tenido una favorable acogida mediática. En la Europa del Brexit, en la España del procés, mientras hay ciudades como La Línea donde el alcalde quiere salirse de Andalucía y provincias como León en las que se prodigan las mociones para apartarse de Castilla y León, he aquí dos poblaciones que quieren juntarse, un empeño que les ha granjeado a sus alcaldes incluso una cita con el presidente. El acontecimiento, que no responde al tipo de fusión de pueblos pequeños que tenía en mente Montoro en 2013, invita a mirar atrás y preguntarse: ¿Cuántos ayuntamientos han tenido la misma idea, tan vistosa mediáticamente y que permite a los regidores liderar ilusiones colectivas?

La respuesta: pocos. Muy pocos, en realidad.

Según la información que ofrece el Ministerio de Política Territorial, en democracia ha habido sólo dos fusiones, ambas en Galicia: Oza-Cesuras (A Coruña, 5.096 habitantes), en 2013, poco antes de la aprobación de la ley de reforma local; y Cerdedo-Cotobade (Pontevedra, 5.697 habitantes), en 2017, si bien la decisión fue adoptada en 2016. A pesar de que en los cuadros de "las entidades locales de España" del ministerio no aparece, hay al menos otro caso de fusión, en 1981. Se trata de la que dio como resultado Valle de Losa (Burgos, 481 habitantes), fruto de la unión de Junta de Río y Junta de San Martín, según ha comprobado infoLibre de la consulta de un informe del antiguo del Ministerio de Administraciones Públicas y de la base de datos del INE.

Así pues, constan tres fusiones en democracia. Y sólo una de ellas tras la ley municipal de Montoro, la que pretendía "superar la atomización".

Fabricando pueblosFabricando

El escueto balance de fusiones contrasta la dinámica de surgimiento de municipios durante la etapa democrática. Hoy España fabrica pueblos nuevos.

No siempre ha sido así. El informe con sello gubernamental Variaciones de los municipios de España, que llega hasta 2008, estima que en 1842 el número de municipios rondaría los 11.500, es decir, más de 3.300 por encima de los actuales (8.131). No obstante, la dinámica de supresiones, explica el informe, "se quebró a partir de los años 80 [del siglo XX], deshaciéndose muchas de las agrupaciones que se habían producido anteriormente", a menudo forzosamente en una España sin democracia.

Más de un centenar de municipios se independizaron entre 1977 y 2017, según un análisis de datos del INE realizado por Europa Press. El ritmo de crecimiento en número ha ido bajando con el transcurso de las décadas en democracia, pero siguen sumándose nombres. De 8.112 municipios en 2008 hemos ha pasado a los 8.131 actuales. Es interesante mirar la evolución desde la aprobación de la ley de reforma local que debía facilitar las fusiones para reducir el número: a 1 de enero de 2014, justo tras la entrada en vigor de la ley, el número era de 8.117, 14 menos que ahora, según datos extraídos de las bases de datos del INE. Ha habido 15 segregaciones en ese periodo, contabilizadas por el Ministerio de Política Territorial.

Ni la FEMP ni la España Vaciada

De modo que España gana municipios, a pesar de la ley que pretendía que se fusionaran. Toca buscar respuestas. ¿Por qué? ¿Por qué no se une (casi) nadie?

Para empezar, es fácil comprobar que la idea carece de padrinos de peso. No lo apoyan dos agentes que por su estatus podrían darle impulso: la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y la España Vaciada. Consultada por infoLibre, la FEMP afirma a través de un portavoz que no tiene una posición sobre la cuestión. Ni a favor ni en contra, depende de las circunstancias, hay que ver caso a caso.

Lo cierto es que en en el ámbito municipal la idea de la fusión ha encontrado históricamente poco respaldo. ¿Qué alcalde quiere dividir su poder? ¿Qué partido, reducir su número de alcaldías?

Hay ejemplos que muestran cómo los partidos enseñan los dientes cuando la propuesta se formaliza. En Cataluña el debate afloró a principios de la década de 2000 y fue aplastado sin miramientos. Un informe de un grupo de expertos dirigidos por Miquel Roca que sugería eliminar por ley más de 250 municipios llegó al Parlament, donde fue enterrado por todos los grupos. Ya metidos en la Gran Recesión, el entonces presidente andaluz, Manuel Chaves (PSOE), afirmó que suprimir municipios supone "ofender a los ciudadanos". En la Comunidad Valenciana, el consejero Rafael Blasco (PP) llegó a sugerir la "fusión o supresión" de todos los pueblos de menos de 500 habitantes. ¿Con qué resultados? Sus propios compañeros de partido salieron a apartar la idea del tablero. Quedó en nada. Esta idea sale de cuando en cuando, suscita titulares, incluso aparece en leyes. Pero queda en nada.

En cuanto al nuevo movimiento la España Vaciada, que a priori podría tener interés en una fórmula pensada para pueblos pequeños con problemas de eficiencia, pues tampoco tiene puestas las miras en las fusiones. "No se puede extrapolar" el acuerdo de Don Benito y Villanueva, explica Antonio Saz, coordinador de la España Vaciada. A su juicio, lo relevante es que se produzca una "desconcentración real de la prestación de servicios para una mejor vertebración", algo que no queda garantizado por una fusión sin más, afirma. "Y no sólo hablo de desconcentración en relación con la capital provincial, también de las cabezas de comarca. El transporte sanitario o de asistencia social no tiene por qué radicar siempre en la capital de comarca, por ejemplo", añade. ¿Para desconcentrar es necesario unir municipios? No, a juicio de Saz, que recalca que, como demuestran los hechos, los municipios no ven que compense la "pérdida de identidad" que supone la fusión, cuando hay otras herramientas posibles para llevar servicios de calidad hasta el último rincón, poniendo como ejemplo la "comarcalización de servicios" en Aragón.

Identidad e historia

"Identidad", ha dicho Saz. Va a ser una palabra clave.

Luis Arroyo, titular de la Cátedra Jean Monnet de Derecho Administrativo Europeo y Global de la Universidad de Castilla-La Mancha, observa la existencia en España de "pulsiones identitarias" que no son sólo nacionales o autonómicas, sino también locales.

Coincide el catedrático de Derecho Administrativo Xabier Arbós, que sostiene que España es un país con "fuerte identidad local, de su pueblo". Recuerda el caso de Girona y Salt, fusionados en 1975 y que se separaron en 1983, una vez la Transición dio "legitimidad democrática" a los ayuntamientos. El proceso de segregación no estuvo exento de épica independentista.

"En España la gente tiene mucho apego a su municipio. Cada pueblo tiene su corazoncito, su patrono, su historia... Las iniciativas de este tipo [fusiones] se encuentran con una posible oposición vecinal. En la época de Franco sí que hubo en el ámbito rural, claro, porque no existía la posibilidad de protestar. Luego, es más difícil", señala el catedrático de Derecho Administrativo Miguel Sánchez Morón, autor del ensayo Las Administraciones españolas (Tecnos, 2018), que recuerda el caso de Alcobendas (118.417 habitantes) y San Sebastián de los Reyes (91.224), en la Comunidad de Madrid. Separados por una calle y unidos hasta el siglo XV, las iniciativas a favor de la fusión entre ambos, incluso aquellas que eran sólo para compartir servicios pero eran interpretadas como una posible puerta abierta a la fusión, han sufrido a lo largo de décadas fuerte un importante rechazo popular. ¿La explicación? La historia de rivalidad y agravios entre ambas poblaciones arranca en 1492, cuando los Reyes Católicos concedieron la independencia a la que hoy es conocida coloquialmente como Sanse, cuyos habitantes rechazaban al Conde Puñonrostro, señor de Alcobendas. Atención a este titular de El PaísEl País de 1984: "El proyecto de mancomunidad entre Alcobendas y San Sebastián de los Reyes provoca un rebrote de antagonismo medieval".

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Pero no todo es identidad. El catedrático de Derecho Administrativo Luis Arroyo ve lógico que la pretensión de la ley de 2013 de propiciar fusiones a través del ofrecimiento de mejoras de las condiciones de financiación de los dos municipios fusionados quedara en (casi) nada. "Hay un equívoco muy extendido, y que conviene despejar: lo que hace que sea más caro [prestar un servicio] no es que haya dos municipios diferentes, sino dos núcleos de población separados. La fusión no soluciona la disgregación y no es ni la única ni necesariamente la mejor fórmula para conseguir eficiencia a través de economías de escala", explica Arroyo, que recalca que en España existen ya numerosos mecanismos de cooperación entre municipios, como diputaciones, mancomunidades, comarcas, consorcios... Lo que hace falta, señalan desde la España Vaciada, es darles fuerza y recursos. Ese ejemplo esquemático de derroche, el de dos pueblos separados por una calle que recogen sus basuras con distintas empresas, no tiene por qué darse. Y, si se da, no es necesario fusionarse para ponerle remedio.

Arbós cita además otro motivo del nulo éxito de la oferta de fusiones: "El criterio de oportunidad de los partidos". "No es lo mismo –explica– tener cinco alcaldías que tener cuatro. Con las fusiones se pierden concejales". El jurista considera además que al poner el énfasis en la supuesta ineficiencia de los ayuntamientos, como se hizo en la anterior crisis, se trataba también de desculpabilizar a las instituciones superiores, entre ellas a la propia Administración General del Estado. De hecho, según datos de la Comisión Europea, las administraciones locales cumplieron su objetivo de equilibrio presupuestario en 2013, el año de aprobación de la ley, registrando un superávit equivalente al 0,4 % del PIB. Frente a estos datos, la ley de 2013 colocaba a España en el mismo marco que Grecia, el país europeo que más sufrió la Gran Recesión y que en 2010 decidió una reducción de 679 municipios. En política comparada, Reino Unido, Alemania y Bélgica acumulan experiencias de reducción significativa de municipios, mientras en Francia hay más de 35.000, más que cuadruplicando a España. Cada país tiene su particularidad.

Y cada pueblo, la suya.