Siete años y 321.114 sanciones después, la 'ley mordaza' pone en jaque el derecho a la protesta

El derecho a la protesta se encuentra gravemente amenazado. Una amenaza real que se ha hecho fuerte en los últimos años y que tiene consecuencias contra la ciudadanía en su conjunto. No hablamos de países con un sistema democrático incipiente, o débil, ni de regímenes autoritarios. Se trata de un problema que anida desde hace años dentro de las propias fronteras españolas. Son las conclusiones del informe Derecho a la protesta en España, confeccionado por Amnistía Internacional, quien señala un elemento clave como origen de la merma de derechos: la conocida como ley mordaza. Desde que entró en vigor, hace siete años, se han impuesto 321.114 sanciones por infracciones en materia de seguridad ciudadana. Solo en 2021 se registraron un total de 52.154 sanciones relacionadas con dos artículos de la ley: aquellos vinculados a la resistencia, desobediencia, negativa a identificarse y faltas de respeto a la autoridad. Son más del 80% del total de sanciones impuestas durante aquel año.

Desde la aprobación de la ley mordaza, las organizaciones especializadas han podido constatar un "serio retroceso en el ejercicio del derecho a la protesta". Pero no es el único factor: la reforma de 2015 del Código Penal, el "aumento de poder discrecional de decisión de la policía" en el marco del derecho a la manifestación pacífica, el uso "abusivo de armas menos letales" como las pelotas de goma, la "frecuente interpretación de los tribunales a favor de la presunción de veracidad del funcionario público", las contradenuncias de policías contra manifestantes y la falta de "mecanismos efectivos de rendición de cuentas", han conseguido que la herida supure durante estos últimos siete años.

Las consecuencias no son solo las más evidentes –con la imposición de sanciones a la cabeza–, sino también sutiles y progresivas: la disuasión es clave en la merma de derechos. "Constatar las consecuencias que pueden derivarse del mero hecho de participar en una manifestación, a través de la imposición de sanciones administrativas arbitrarias, o enfrentar acusaciones penales sustentadas en débiles pruebas, lleva a muchas personas a replantearse su activismo y su capacidad y voluntad de movilización", advierte el informe.

Siete años de mordazas

Amnistía Internacional detecta y documenta a través de su informe distintos elementos que contribuyen a debilitar los derechos y libertades de la población. El epicentro, no podía ser de otra manera, es la propia ley mordaza, un texto legislativo que contribuyó a aumentar "el elenco de sanciones administrativas para quienes participaran en reuniones públicas". 

La ONG pone el foco en cuatro artículos concretos de la norma: el que se refiere a resistencia, desobediencia y negativa a identificarse; manifestaciones espontáneas; faltas de respeto y uso de imágenes de las fuerzas de seguridad. Desde 2015, estos cuatro artículos han concentrado el 78% del total de sanciones en materia de seguridad ciudadana, 250.300. Las sanciones vinculadas a las faltas de respeto a la seguridad, un concepto "aplicado por las fuerzas de seguridad con un elevado margen de discrecionalidad", han escalado el año pasado hasta alcanzar las 26.254, un 27% más que la media registrada en años anteriores.

Ignacio Fernández del Páramo y Gonzalo Díaz participaron en una concentración junto a una treintena de personas en Oviedo para protestar contra la construcción de una autopista, a iniciativa de una organización vecinal que se oponía al proyecto. Tras ser identificados por los agentes de policía, se abrieron contra ellos sendos expedientes sancionadores, en base a la ley mordaza, por considerarles "promotores y organizadores de una manifestación no notificada a las autoridades". La ley permite atribuir la condición de promotor y organizador de una manifestación no comunicada "por una muy amplia variedad de circunstancias", señala Amnistía. La ONG recuerda que la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE (OIDDH) considera que las reuniones espontáneas son un "rasgo previsible de una democracia saludable". 

El Sindicat de Llogateres catalán denuncia, según recoge el informe, haber sido objeto de 384 sanciones desde 2018, por valor de 250.000 euros. La gran mayoría, afirma la organización, con base en los artículos de resistencia o desobediencia a la autoridad y de faltas de respeto. Desde 2021 se han sumado sanciones que se apoyan en la obstrucción a la ejecución de resoluciones administrativas o judiciales. 

Fátima, Marifé y Mercedes acudieron a un desahucio que se iba a celebrar en Arroyomolinos (Madrid) de un inmueble habitado por una familia monomarental, con dos niños de uno y tres años. Las tres activistas relatan que ocho vehículos de la Guardia Civil se personaron en la vivienda para ejecutar el desahucio, y que ordenaron que no se cantaran ni corearan consignas, bajo amenaza de sanción. Las tres fueron identificadas y según señalaron las fuerzas de seguridad, una de ellas mostró una actitud "arrogante, con gestos desdeñosos", mientras era identificada. Los expedientes sancionadores que se abrieron contra ellas recalcan que se dirigieron a los agentes "en tono despectivo".

Otros siete años han pasado también desde la reforma del Código Penal, otro de los pilares que la organización identifica como elemento clave de la amenaza al derecho a la protesta. La modificación endureció, entre otros, las penas contra los delitos de desórdenes públicos y atentado contra la autoridad. 

Según datos de la Fiscalía, en 2021 se ha incrementado el número de procedimientos vinculados a delitos contra el orden público, pasando de 15.992 en 2020 a 18.512 el año siguiente. También los delitos de desórdenes públicos escalaron, concretamente un 48%, entre estos dos años. Y las sentencias por delitos contra el orden público han pasado de 10.617 hace dos años a 14.360 el año pasado.

Abusos policiales

Otro de los fenómenos que preocupa a la organización lleva el nombre de arbitrariedad policial. El eje de este problema es el aumento del "poder discrecional" concedido por la ley mordaza a los cuerpos policiales, quienes valoran qué conductas pueden considerarse como desobediencia, falta de respeto o resistencia a la autoridad. El gran ausente en este punto es la articulación de mecanismos de control y rendición de cuentas, dictamina Amnistía Internacional. 

Ligado a lo anterior, se encuentra la presunción de veracidad de los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Es decir, los testimonios policiales como arma contra los manifestantes. "La investigación de Amnistía Internacional ha confirmado que los testimonios policiales se toman como verdad cuando son contrapuestos a declaraciones de manifestantes o periodistas, no sólo en ausencia de otras pruebas, sino incluso cuando las pruebas los contradicen directamente", advierte la organización, quien denuncia que esta dinámica "contraviene la obligación de garantizar la investigación imparcial de los delitos.

Que a una denuncia le siga una contradenuncia, es otro de los fenómenos cuestionados por Amnistía. Se trata de una estrategia que tienden a seguir los agentes frente a manifestaciones o periodistas que denuncian actuaciones abusivas y que, sostiene la organización, "no es algo nuevo". Ya en 2015, Amnistía trasladó este fenómeno al Comité contra la Tortura, aunque la preocupación venía de años atrás. "Esta práctica la han reconocido miembros de diversas fuerzas policiales entrevistados por Amnistía Internacional desde entonces, que admitieron la existencia del hábito automático de presentar tales cargos como táctica de defensa", constata la ONG. La misma, expone el caso del periodista Guillermo Martínez, quien después de cubrir un acto político de Vox en Vallecas (Madrid) se ha visto envuelto en una odisea judicial. Martínez denunció una actuación abusiva por parte de las fuerzas de seguridad, por un presunto delito de lesiones leve. El proceso judicial no solo absolvió finalmente al agente denunciado, sino que además terminó en una investigación contra el periodista por delito de falso testimonio.

La jueza no considera probado el testimonio de Martínez, pero sí da por válido el del agente policial. Pese al informe forense aportado, la sentencia determina que las lesiones no son consecuencia de un golpe con porra policial. La Audiencia Provincial de Madrid considera que las grabaciones aportadas no son claras y ratifica la investigación por falso testimonio. 

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Otro de los lastres al derecho a la protesta es el uso excesivo de la fuerza, con dos aliadas: las pelotas de goma y las balas de foam. Las pelotas de goma "han causado lesiones graves e incluso la muerte de manifestantes", señala Amnistía, quien apuesta por la prohibición de estos artilugios. Los proyectiles de foam, por su parte, han causado "lesiones graves, incluso la pérdida de un ojo a dos personas y han sido empleados para dispersar multitudes, algo prohibido por los estándares internacionales". Amnistía cree fundamental suspender su uso para someterlo a un escrutinio, evaluarlo y crear protocolos que regulen su empleo.

Desobediencia civil y sedición

Amnistía pone sobre la mesa también los castigos desproporcionados a los actos de desobediencia civil. "Las autoridades judiciales y policiales deben poder considerar los distintos elementos de un acto de desobediencia civil en un análisis caso por caso, lo que incluye su intención y su impacto en términos generales", sostiene. Por ejemplo, detalla, aquellas acciones que bloquean calles o carreteras "no deberían ser dispersadas o prohibidas", considera la organización, ya que "el espacio urbano no debería ser considerado únicamente como un área de circulación, sino también como un espacio para la participación pública". A su juicio, la formulación de cargos penales que "no son proporcionales y conmensurados" resulta "excesivo y puede generar un efectos disuasorio en el ejercicio de estos derechos".

El informe introduce una vez más un asunto de suma actualidad: el delito de sedición. Amnistía pone el foco el caso de Jordi Sànchez y Jordi Cuixart, que ya denunció por considerar una "restricción excesiva y desproporcionada de sus derechos a la libertad de expresión y de reunión pacífica".  A juicio de Amnistía Internacional, la definición e interpretación del delito de sedición resultan "contrarias al principio de legalidad", por lo que estima que las Cortes Generales deben "acometer una reforma" del delito con el objetivo de "no criminalizar indebidamente actos de desobediencia civil pacífica".