Los agujeros del sistema de financiación autonómica: nació obsoleto, es complejo y facilita la demagogia fiscal
"Es el modelo de financiación que más se parece a la España real porque incorpora a través del diálogo el interés general y el de cada una de las comunidades, demostrándose así que el Estado de las autonomías, funciona con el diálogo", declaró el ex presidente del Gobierno José Luis Rodríguez Zapatero cuando, en 2009, se alumbró el sistema de financiación autonómica aún en vigor. Se desplegó sobre el telón de fondo de unas negociaciones duras que se anudaron con acuerdo. Pero el país se encamina a una década con el modelo caducado, a pesar de los intentos de modificarlo de los ejecutivos de Mariano Rajoy y de Pedro Sánchez, que las tensiones políticas han sedado. Ni la economía ni la sociedad española son las mismas que en 2009, por lo que tanto el propio Sánchez como la vicepresidenta y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, han mostrado ya su interés en abordar el reto que colea en esta legislatura. De hecho, el presidente del Gobierno ha ofrecido una reunión al líder de la oposición, el popular Alberto Núñez Feijóo para tratar, entre otros asuntos, esta reforma. El tiempo mostrará si se depone de nuevo la idea. Se vire o no, ¿cuáles son los principales agujeros que presenta el sistema de 2009, más allá de su vencimiento, por los que hace agua?
El director ejecutivo de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), Ángel de la Fuente, señala tres principales déficits: “El sistema no hay quien lo entienda y un exceso de complicaciones es un problema”, arranca. Si bien, cree que hay otros dos más “sustantivos”: uno ligado a la “equidad” y otro a la “responsabilidad fiscal”, o más bien a la ausencia de ella. Respecto al primero defiende que “el reparto territorial de los recursos que genera el sistema es demasiado desigual y, por ello cuestionable. Hay diferencias de unos 25 puntos porcentuales en términos de financiación por habitante ajustado entre las comunidades de régimen común y mucho más si incluimos a las forales -País Vasco y Navarra-, y eso se nota. Además en muchos casos se cambia la situación relativa de las regiones de forma muy importante”. “Si comparas donde está una región al principio, antes de aplicar el sistema en términos de los ingresos tributarios que tiene, con donde está al final, después de aplicar el sistema y redistribuir, hay casos llamativos”, agrega, para ejemplificar. “Extremadura, que es una de las regiones más pobres y, por tanto, con menos recaudación, acaba entre las mejor financiadas; mientras que Madrid o Cataluña, que están entre las más ricas del régimen común, terminan básicamente en la media. Esta reordenación tan llamativa en muchos casos es problemática”, indica. En relación a la falta de responsabilidad fiscal, De la Fuente estima que “las comunidades han ido aprendiendo con el tiempo que pueden gastar más de lo que tienen de forma sistemática porque al final las rescatan de una manera u otra y los gobiernos autonómicos cuando quieren gastar más se lo piden al Estado”. A su juicio, “esto distorsiona mucho” porque los ejecutivos regionales “tienen en cuenta los beneficios de gastar, pero no los costes de financiar ese gasto, con lo que se genera una tendencia a gastar más de la cuenta”. Podría ser el coraje del que no teme perder. En ese punto, el director ejecutivo de Fedea aboga por “reforzar la responsabilidad fiscal de las comunidades, obligarlas a que, si quieren gastar más, tengan que dar la cara y subir impuestos de alguna manera, quizás todas juntas de forma colegiada”.
De su lado, Ana Herrero, profesora de Economía Aplicada de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), considera que “convendría introducir en el sistema algún mecanismo de aseguramiento, frente a lo que llamamos shocks exógenos, es decir, crisis profundas que no permiten mantener los servicios públicos al nivel previo a éstas, debido a que caen mucho los recursos fiscales. Sería bueno que el sistema de financiación autonómica contara ya con alguno”, anota. Y matiza: “Ahora, cuando la economía empieza a desacelerarse, cae la recaudación fiscal tanto del Estado como de las comunidades, en el caso de éstas disminuyen también las transferencias que reciben del primero, y como tenemos unas normas de estabilidad presupuestarias europeas y españolas relativamente rígidas; pues cuando decrecen los ingresos hay que aplicar recortes sobre servicios públicos que son muy importantes para la ciudadanía como sanidad, educación y servicios sociales”. A su entender, “lo que ocurrió con la gran recesión, y en cambio no ha sucedido con la pandemia porque se han utilizado estrategias distintas, fue que al final fueron los servicios públicos fundamentales los que se vieron más perjudicados. No digo que las comunidades no tengan que asumir su parte del ajuste presupuestario, pero sería interesante que se valorara introducir algún mecanismo de aseguramiento”, incide.
Para Herrero, otra arteria mayúscula de la que carece el sistema de 2009 es que “no garantiza a todos los mismos recursos por unidad de necesidad o por habitante ajustado y eso es una disonancia del sistema porque este sí que pretende que todo el mundo tenga los mismos recursos por unidad de necesidad”. Pero, “conseguir eso”, hilvana, “implica que haya perdedores en la negociación, que haya algunas comunidades que tengan que renunciar a parte de los recursos que vienen recibiendo para que otras mejoren sus posiciones relativas y eso es políticamente muy complicado de lograr”, admite en crudo. Habría, a su parecer, una alternativa, “que el Estado ponga más dinero para colocar a todas las comunidades en la situación que están las mejor tratadas por el sistema”, si bien, sería “extraordinariamente caro”, ya que las últimas, las más beneficiadas, “son las comunidades pequeñas con muy poca población y las que tienen las demandas de más financiación como Valencia, Cataluña o Andalucía, tienen muchísima población y sería costosísimo aumentar la financiación hasta esos niveles”. Mantiene, por último, que habría que “medir de forma objetiva cuánto cuesta prestar los servicios en cada comunidad porque lo que tenemos ahora son unas referencias que introduce el sistema, pero que son el resultado de negociaciones políticas y al final no tenemos evidencia empírica de cuánto cuesta prestar un servicio sanitario o educativo en cada territorio”, desvela. “Nunca hemos tenido esa información y el reparto de recursos responde a unos criterios que tienen un carácter político importante”, cierra.
“El sistema actual no tiene un criterio de equidad bien definido, es como, metafóricamente, tirar el dinero encima del mapa de España y donde caiga es un poco como se reparte
El profesor de Economía de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Diego Martínez comparte con De la Fuente que el modelo de financiación autonómica posee un aspecto mejorable: la “equidad”. Alude a “la infrafinanciación relativa de algunas comunidades como la Comunidad Valenciana, Murcia, Castilla la Mancha o Andalucía”. “El sistema actual no tiene un criterio de equidad bien definido, es como, metafóricamente, tirar el dinero encima del mapa de España y donde caiga es un poco como se reparte. Formalmente parece que sí hay una nivelación del 75% -lo que se pone en la bolsa común de los tributos cedidos por el Estado-, pero, de facto, hay comunidades ricas que están bien financiadas, otras pobres que también y al revés”, asevera. Entiende las reiteradas quejas planteadas por parte de algunas regiones sobre escasez de recursos porque “hay comunidades infrafinanciadas, en términos relativos, cuando se comparan con otras, porque en términos generales todo el mundo necesita siempre más, el Estado, la Seguridad Social, las familias…”, apostilla. “Pero no hay duda de que algunas comunidades lo están respecto a la media, sin meter a las forales, País Vasco y Navarra. Y Canarias, que aparece como infrafinanciada en los números oficiales, cuando éstos se hacen bien, está sobrefinanciada, por encima de la media”, afirma.
Como aspectos secundarios a superar de la fórmula que se está aplicando menciona “el respetar el statu quo”, esto es “la situación de partida”, ya que “te remontas en el tiempo a 2009, 2001… y puede que no fuera justa o eficiente”. Lo sea o no, “se arrastra”, constata. Ve también una traba en la “excesiva complejidad”. “El sistema es difícil de entender para el ciudadano e incluso para los políticos que se lo lanzan como arma arrojadiza y manejar un tema técnicamente oscuro facilita la demagogia fiscal”, enlaza. Y para acabar su escanciado de puntos a mejorar, hace asomar “la ausencia de una armonización fiscal en una parte de los tributos cedidos, los impuestos de sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, patrimonio…”. “Están cedidos al cien por cien y esto fue entregarlos a la selva de la competencia fiscal, que ha hecho que vayan desapareciendo progresivamente”, abrocha.
¿Es suficiente la financiación autonómica? “No lo sé, es una pregunta política, cuánto estamos dispuestos a dedicar en forma de recursos a sanidad, educación, pensiones, a cambio climático…”, contesta Martínez con otro interrogante. Augura que será “difícil” alcanzar “una reforma integral del modelo”, aunque “un parchear sensato, sí podrían hacerlo”, dice, haciendo que cierta esperanza gravite en torno a la financiación territorial.
No todo es oscuro tampoco para Jorge Onrubia, profesor de Hacienda Pública de la Universidad Complutense de Madrid, aunque sí reconoce que “tenemos diferencias marcadas por comunidades autónomas que tienen cosas en común frente a otras”. “Y eso -pespuntea- siempre conviene llevarlo en la cabeza”. Formó parte de la comisión de expertos que impulsó el Gobierno de Rajoy en 2017 para la reforma del sistema, en la que no participaron el País Vasco, Navarra ni Cataluña, y piensa que no puede haber una modificación de la osamenta de la financiación autonómica “muy distinta de las grandes líneas” que aquellos técnicos plasmaron en un informe, aparte de que haya que afrontar "algún tema conflictivo como qué hacemos con el endeudamiento autonómico”.
Con todo, Onrubia plantea que el modelo de 2009 “nació ya obsoleto” en el sentido de que “los números estaban hechos con datos de 2007, fue el año base de los cálculos, el último de expansión económica, el punto álgido de la burbuja, con recaudaciones del impuesto de sociedades de 45.000 millones de euros, del impuesto de transmisiones patrimoniales por operaciones inmobiliarias disparadas… Y ya había llovido mucho con la crisis de 2008”. “Si haces las cuentas con esos números y en el último trimestre de 2009, cuando España formalmente no estaba intervenida por la Unión Europea (UE), más allá del protocolo con el sistema financiero, pero las cuentas públicas lo estaban de alguna manera; firmar un modelo de financiación autonómica con unanimidad en esas circunstancias, es que nazca muerto”, lanza.
Acerca de los tributos traspasados a los territorios, hace hincapié en que, cuando algunos los bajan en sus tramos autonómicos, “el 75% que pone en la bolsa no se calcula con lo que realmente recauda, sino con lo que normativamente recaudaría, si no lo hubiera bajado”, con lo que cuestiona las acusaciones de dumping fiscal que se hacen a menudo en el fragor de la contienda política. “Otra cosa es que una comunidad pueda bonificar al 100% o al 90% un impuesto cedido, porque son impuestos de titularidad estatal y cuando cedes un tributo, cedes una fuente de financiación y que se anule, a mi juicio, es un fraude de ley”, deja caer.
¿Qué cambiaría si tuviera que hacer frente a la transformación postergada del método? Redefiniría “el sistema de transferencias de nivelación, que es lo que proponíamos en la comisión de expertos, porque el actual sistema de 2009 tiene un fondo horizontal y otro vertical razonables, el segundo es para compensar los desequilibrios que puedan quedar después del reparto en función de las necesidades del 75%; pero el tercer y cuarto fondos fueron medidas ad hoc políticas para conseguir el visto bueno, el beneplácito de algunas comunidades y eso no introduce más que distorsiones, que son las que vemos cuando nos aparecen comunidades infra o sobrefinanciadas o el statu quo”, propone. En el estado de situación vigente, expone, “hay comunidades súper financiadas respecto de 100, en 120 o 130, pero para el conjunto no son muy importantes al ser la Rioja, Cantabria… Quienes están infrafinanciados y a quienes claramente perjudica el modelo es a comunidades como la valenciana, Murcia y un poco Andalucía”. Onrubia achaca esas disonancias a que se “inventaron” unas “transferencias de nivelación para sacar de la bolsa común”, insiste.
Desde otro lado del espejo, advierte de que “cualquier reforma que se haga no puede ir por un sistema de financiación a la carta, por una ampliación de la cesión del IRPF ni por mantener transferencias específicas para comunidades específicas porque eso, al final, significa que en términos de redistribución interterritorial va a haber perdedores importantes”. “No me extraña que Page -Emiliano García, presidente de Castilla la Mancha- se ponga como se pone, porque para su comunidad sería una ruina hacerlo así y no sé cómo iba a financiar los servicios públicos fundamentales”, remata.
El cambio pendiente requerirá que PSOE y PP acerquen posiciones, lo que se antoja complicado en un panorama político nacional en el que se encastran las escenas de reproches de forma imperturbable y sin descanso.
