La anomalía de la Ley Electoral: el 30% de los escaños representan provincias, no a ciudadanos

Ningún sistema electoral es inocente. El mejor ejemplo lo tenemos en España: aunque el Congreso y el Senado se eligen mediante circunscripciones provinciales, en el primero se utiliza un modelo proporcional (que utiliza la regla d'Hondt) y en el segundo uno mayoritario (gana el que más votos obtiene). De ahí que, con los mismos votos (el 33%), el PP se hiciese con la mayoría absoluta en la Cámara Alta, pero su líder, en cambio, quedase muy lejos de ser investido presidente en la Cámara Baja. 

El objetivo del sistema proporcional es reflejar de manera más exacta la distribución de votos en la asignación de escaños o puestos. La idea es que cada partido obtenga un porcentaje de escaños que sea aproximadamente igual a su porcentaje de votos.

Pero hay mucha letra pequeña. En el caso de España, influye la decisión de aplicar el sistema d'Hondt, diseñado para primar a los partidos más votados, que siempre acaban obteniendo más escaños de los que les correspondería si se aplicase directamente el porcentaje de voto.

Y el resultado también se ve afectado por el tamaño de las circunscripciones. Cuantas más haya, más difícil será para los partidos pequeños lograr una representación proporcional a su apoyo social. Cuanto más grande sea, como en las europeas, más se aproxima el reparto de escaños al peso real de cada opción política entre los electores.

El modelo español es víctima, además, de otra anomalía. Casi un tercio de los escaños del Congreso representa a las provincias, dando a cada una de ellas el mismo peso, aunque en términos de población la mayor (Madrid) sea 76 veces más grande que la menor (Soria).

Esto sucede porque la Ley Electoral (LOREG), aprobada en 1985, otorga a cada provincia dos escaños (uno en el caso de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla), independientemente de su población. Esto significa que, en proporción al número de habitantes, solo se distribuyen 248 de los 350 asientos que tiene el Congreso.

Un desajuste de 64 escaños

La consecuencia de esta desviación, según un estudio realizado por el analista electoral Jaime Miquel, es que la Ley Electoral altera en 64 escaños la proporcionalidad real de las fuerzas políticas porque sobrerrepresenta en el Congreso a las comunidades autónomas con muchas provincias y poca población, al mismo tiempo que subrepresenta a las comunidades autónomas con pocas provincias y mucha población.

De acuerdo con este análisis, las comunidades que encabezan la lista de los territorios representados en la Cámara Alta por encima de su peso demográfico real son Castilla y León (un 43,8% por encima de lo que le corresponde por población), Castilla-La Mancha (18,8%) y Galicia (12,5%). Pero también Aragón (9,4%), La Rioja (6,3%), País Vasco (3,1%), Extremadura (3,1%) y Cantabria (3,1%).

En el extremo contrario están las comunidades representadas por debajo de lo que deberían. La lista la encabeza Madrid (un -40,6% de subrepresentación), Cataluña (-28,1%), Comunidad Valenciana (-12,5%), Andalucía (-6,3%), Illes Balears, Asturias, Murcia y Canarias (las cuatro con -3,1%).

Navarra es la única comunidad que tiene la representación que le corresponde, además de las ciudades de Ceuta y Melilla.

Castilla y León, por ejemplo, debería contribuir al Congreso de los Diputados con 17 representantes sobre 350, pero la LOREG le asigna 31 (+14), por ser una comunidad autónoma con muchas provincias y poca población en cada una. En el extremo opuesto, la Comunidad de Madrid debería contribuir con 50 representantes por su peso poblacional, pero la Ley Electoral le asigna 37 (-13), porque solo recibe dos fijos provinciales y 35 de la distribución proporcional de 248.

“La ley electoral vigente distorsiona la representación del comportamiento electoral, es decir, de la voluntad popular, porque ese comportamiento es diferente en cada comunidad autónoma y, salvo Navarra en la actualidad, estas no están representadas proporcionalmente a su población en el Congreso, algo que viene sucediendo desde el año 1977”, sostiene Miquel.

Sin tocar la Constitución

Esta anomalía, sin embargo, no está protegida por la Constitución. Se puede cambiar sin reformar la Carta Magna, defiende el autor del estudio. Porque la norma fundamental española solo dice que cada provincia deberá tener “una representación mínima inicial” y es la Ley Electoral la que estableció que fuese dos diputados por cada circunscripción.

Cambiando “dos” por “uno”, para lo cual bastaría con una reforma legislativa, la anomalía que otorga 102 escaños a las provincias se reduciría de golpe a 52. Y al mismo tiempo aumentarían de 244 a 298 los escaños que se repartirían exclusivamente en función del peso de la población.

Este simple cambio aumentaría la representación en el Congreso de la España más poblada (Madrid ganaría seis escaños y Barcelona cinco) y reduciría la sobrerrepresentación de la que tiene menos habitantes. La Cámara pasaría a representar, con más fidelidad, la España real. Si por España real entendemos los ciudadanos que viven en ella y no los territorios.

Las consecuencias de este cambio se ven mejor si se aplican a las elecciones del 23 de junio, orque afectarían al juego de las mayorías. El PP perdería seis escaños (seguiría siendo el partido más votado, pero con 131 diputados) y el PSOE ganaría dos. Vox cedería un diputado y Sumar se aseguraría cuatro más. El efecto sería insignificante para el resto de los grupos, que quedarían igual, con la única excepción de ERC y Junts (ganarían uno cada uno) y el PNV (perdería un escaño). Por bloques, la derecha (PP y Vox) perdería siete diputados (pasaría de 170 a 163) y la izquierda (PSOE y Sumar) ganaría seis (de 152 a 158).

Jaime Miquel es un firme partidario de que el PSOE lidere una propuesta de reforma de la ley electoral, que para salir adelante solo necesita 176 votos a favor. Y rechaza de plano la opinión de quienes defienden que la legislación electoral forma parte de lo que algunos juristas llaman “bloque de constitucionalidad”, normas que, por definir las reglas del juego democrático, deben ser objeto de acuerdo entre los principales partidos.

Eso es “un recurso tramposo para bloquear cualquier reforma”, razona. “Una reforma de la ley que dote de más proporcionalidad al sistema es de interés general”, por lo que, aún habiendo un cambio de mayorías en el Congreso, no cree posible una “contrarreforma” dirigida a “restar proporcionalidad” al sistema.

Por mayoría

“No estoy de acuerdo en ese argumento de que ha de ser con el concurso de las dos grandes formaciones políticas. Ha de ser con el concurso de la mayoría parlamentaria por mayoría absoluta en el Congreso y sin necesidad de modificar la Constitución”, insiste.

Otra cosa es que el PSOE esté por la labor. A lo más que llegaron los socialistas es a comprometerse, en la legislatura anterior, a trabajar “para conseguir un amplio consenso que permtia modificar la fórmula electoral para mejorar la proporcionalidad del sistema”. Un esfuerzo del que no existe constancia y una declaración que, en todo caso, supedita cualquier reforma a un pacto con el PP.

Miquel explica que el origen de la sobrerrepresentación de la España interior hay que buscarlo en el interés de quienes diseñaron el sistema que inspiró parcialmente la LOREG, un decreto preconstitucional aprobado en el año 1977. Y que no era otro que la voluntad de evitar una victoria de la izquierda en las primeras elecciones democráticas que siguieron a la muerte del dictador y que, desde su punto de vista, hubiesen sido la excusa perfecta para que el Ejército interrumpiese la incipiente transición. “Lo del 23-F probablemente se habría producido antes y con más contundencia”, asegura.

José Ramón Montero, catedrático de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Madrid, está de acuerdo en que atribuir de partida dos escaños por provincia con independencia de la población es “muchísimo”. Y distorsiona la representación del Congreso. 

La razón es que “permite que pequeñas provincias o provincias poco pobladas, que son las habituales, tengan un peso mucho mayor que otras” en las que vive la mayor parte de la población, como es el caso de Madrid, Barcelona, Valencia, Alicante o Sevilla. 

Un fenómeno que, de acuerdo con los datos del padrón de habitantes, va en aumento: las provincias más pobladas siguen creciendo y las que tienen menos habitantes continúan en retroceso demográfico. En los últimos diez años, la circunscripción de Madrid ha aumentado su población por encima del 6%. Soria, en el otro extremo, perdió un 4%. De manera que la anomalía del sistema electoral español va cada vez a más. En un sistema “un poco ‘bruto’, como diría un italiano”, explica. “Las diferencias demográficas en España son brutales. Hay una tasa de urbanización fortísima, a diferencia de muchos otros países europeos que tienen pueblos de tamaño medio, muchísimo más que nosotros”.

Dificultades

A Montero, sin embargo, le cuesta imaginar una reforma que corrija esta situación. “Es muy difíci”', explica, porque “supondría dejar a muchas provincias” solo con dos escaños. “Muchas pequeñas provincias perderían” y, después del fenómeno de Teruel Existe, no se puede “pensar que van a ver tranquilamente cómo se les quita” peso en la Cámara Baja.

Si el PSOE impulsase una reforma en este sentido, en aras de una mayor proporcionalidad, el PP diría que “es un atraco”, explica Montero con sentido del humor, porque Castilla y León sería una de las comunidades más perjudicadas. Y el socialista Emiliano García-Page, el presidente de Castilla-La Mancha, también pondría el grito en el cielo.

“Es muy difícil pensar que se puede modificar el modelo”, concluye. “La viabilidad parece realmente imposible”, porque en su opinión “lo lógico sería que la reforma tuviera por lo menos el consenso de los dos grandes partidos y, claro, si uno de ellos va a ser perjudicado no va a querer”.

Pero la modificación sí tiene sentido, insiste, en línea con Miquel. Por muy difícil que pueda parecer. “Porque la representación es una representación de ciudadanos”, no de provincias. Aunque haya que buscar “ámbitos geográficos” para traducir la representación.

Lo mires como lo mires

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En el Reino Unido, recuerda, “cada 10 años hacen un estudio del censo” para adaptar las circunscripciones, que allí son uninominales. Cuando acaban, “mueven las fronteras de esos distritos para que tengan un número parecido de habitantes por diputado”.

Aunque eso también tiene riesgos, como lo que los anglosajones llaman gerrymandering, una práctica política que consiste en manipular los límites de los distritos electorales con el fin de obtener una ventaja para un partido. Este proceso implica rediseñar los distritos de manera que se agrupen votantes de una manera que favorezca a una opción, ya sea concentrando a los votantes de la oposición en unos pocos distritos para reducir su influencia en otros o dispersándolos a través de muchos distritos para diluir su voto.

Montero resume la dificultad de un cambio: “Siempre se dice que los sistemas electorales tienen, y se utiliza ese término, una 'aporía' fundamental: una contradicción imposible de solventar”, y que no es otra que la necesidad de que sean los partidos que se pueden ver perjudicados los que promuevan la reforma.