El pasado mes de diciembre la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) en su informe sobre los presupuestos de las comunidades autónomas para este año calculaba que los ingresos de los entes territoriales crecerían un 5% y los gastos, sólo un 4%. Los recursos autonómicos aumentarían pese a que los gobiernos de Andalucía, Galicia, Madrid, Navarra y La Rioja habían previsto rebajas fiscales que se traducían en una pérdida de recaudación de 260 millones de euros. Pero eso fue antes de la pandemia, el confinamiento y la parálisis económica. Hoy esos números se han quedado viejos: el gasto público para hacer frente a la crisis sanitaria y estimular la reactivación de la economía va a reventar las costuras de los presupuestos autonómicos tanto como las del estatal.
El caso es que ya antes de la pandemia la AIReF alertaba de que tres comunidades autónomas, Aragón, Andalucía y Madrid, iban a tener problemas para cumplir con el objetivo de déficit –la primera– y con la regla de gasto –las dos últimas–. El motivo era el mismo para las tres: las rebajas fiscales.
Las comunidades autónomas del régimen común –todas menos País Vasco y Navarra, que poseen sus propias haciendas– tienen cedida la recaudación y ciertas competencias normativas del impuesto sobre el patrimonio, el impuesto de sucesiones y donaciones, el de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, así como las tasas sobre el juego. Suman unos ingresos que superaron los 34.116 millones de euros en 2017. También recaudaron 33.682 millones por el IVA. Además, el tramo autonómico el IRPF constituye su principal fuente de financiación, 40.152,6 millones de euros ese año. En total, contaron con unos recursos tributarios de 118.803,6 millones de euros, de acuerdo con las cifras publicadas en el Panorama de la Fiscalidad Autónoma y Foral que elabora cada año el Registro de Asesores Fiscales (REAF) del Consejo General de Economistas.
Pero no todas las comunidades autónomas cobran igual sus impuestos a los contribuyentes. La controversia persigue a las bonificaciones al 100% de los impuestos sobre el patrimonio y de sucesiones que permite la Comunidad de Madrid. Por el contrario, Cataluña grava los patrimonios superiores a 167.000 euros con un 0,2% y va subiendo hasta el 2,75% para los que alcanzan los 10,7 millones. Es lo que el presidente del Consejo General de Economistas, Valentín Pich, llama “competencia fiscal desordenada”. Pero legal, apunta el profesor de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense Leopoldo Gandarias. “Es difícilmente comprensible cómo algunas comunidades se pueden permitir el lujo de no recaudar el impuesto sobre el patrimonio o el de sucesiones, mientras que otras tengan que subir los tipos”, protesta Albert Sagués, profesor del Departamento de Economía de la Universidad Pompeu Fabra. Luis del Amo, secretario técnico del REAF, lo compara con el caso de Irlanda dentro de la Unión Europea, que mantiene un tipo del impuesto de sociedades 10 puntos inferior a la media del resto de sus socios.
“Fallo del sistema impositivo”
“Estaría bien igualar impuestos”, invita Sagués, “pero también me gustaría que se racionalizara el gasto y se administrara mejor”. El problema estriba en que la armonización fiscal puede conculcar la autonomía financiera que la Constitución reconoce a las comunidades en su artículo 156, explica Gandarias. Por eso defiende que se establezcan “horquillas de armonización”: que las diferencias entre los tipos de unas comunidades autonómas y otras no puedan superar, por ejemplo, el 10%, detalla Albert Sagués. Es la recomendación que ya hicieron en 2017 los autores del informe para la revisión del sistema de financiación autonómica encargado por la Conferencia de Presidentes. Y la misma propuesta que hace Luis del Amo. “Más autonomía sí, pero con orden”, resume.
A su juicio, las diferencias de tributación entre territorios constituyen un “fallo del sistema impositivo”, que debe repararse con esas horquillas “razonables”. “Independientemente de que te guste el impuesto o no”, remata. Valentí Pich critica ese “desorden” fiscal por el daño que inflige a la unidad de mercado. La competencia entre comunidades autónomas debería ser sólo por tipos impositivos, asegura, no por deducciones o por la creación de nuevos impuestos. Esa disparidad aumenta los costes de gestión que, a su vez, dañan la actividad económica.
Sin embargo, defiende las rebajas fiscales de la Comunidad de Madrid. “[A Madrid] le va bien con ellas, se ha convertido en un polo de atracción”, destaca Pich, que atribuye a un “debate ideológico, no recaudatorio” las propuestas para subir impuestos. “Antes de la pandemia, había que replantear la financiación autonómica y tocar los impuestos para evitar tensiones innecesarias”, explica el presidente del Consejo General de Economistas, “pero ahora hay una emergencia nacional y lo inmediato, la prioridad absoluta, es cómo vamos a mantener y cómo vamos a sacar de esa situación a los cinco millones de personas que están cobrando de los ERTE y la prestación extraordinaria de los autónomos, no hay tiempo para discusiones ideológicas”.
Por el contrario, Albert Sagués cree que hay margen en los impuestos autonómicos para sufragar el aumento de gasto forzado por el coronavirus. “Por descontado, hay que repensar el sistema y subir los impuestos, pero no para que los paguen los de siempre: asalariados y pymes”, advierte. Subir el impuesto sobre el patrimonio a las rentas más altas y elevar el tipo del tramo autonómico del IRPF permitiría, según dice, sufragar el previsible crecimiento del gasto en sanidad y educación, por ejemplo, que será necesario ahora. Además de hacer pagar el impuesto de sociedades en España a las multinacionales que ahora no tributan.
Leopoldo Gandarias coincide en que aumentar el IRPF a las escalas más altas de riqueza sería “más vendible, y más efectivo,” que subir patrimonio y sucesiones. “Quizás es el momento de elevar la horquilla a las rentas más elevadas”, concede, “pero sin ir al agotamiento de las fuentes, con tipos practicables”.
68 millones de recaudación para este año en Madrid
Para Luis del Amo, hay que conjugar los principios contrapuestos de la equidad –que todos los ciudadanos contribuyan en igualdad de condiciones– y la corresponsabilidad fiscal –que cada comunidad apechugue con las consecuencias de sus políticas tributarias y no pida dinero al sistema cuando no recauda suficiente o no gestiona de forma eficaz–. Así, es partidario de admitir “ciertas peculiaridades” fiscales. “Para el aprovechamiento del agua en Murcia o deducciones para llenar la España vaciada”, sugiere. Otra cosa es “cargarse un impuesto por la vía indirecta de la competencia a la baja o de hacer discriminaciones absurdas”, opone.
Por el impuesto sobre el patrimonioimpuesto sobre el patrimonio, las comunidades autónomas recaudaron 1.267,5 millones de euros en 2017. La última vez que Madrid ingresó por este concepto, en 2008, sumó 642 millones de euros, bastante más de los 493,8 millones que consiguió Cataluña en 2017. Es decir, el Gobierno de Isabel Díaz Ayuso prescinde de unos 700 millones de euros anuales liberando de tributar a los grandes patrimonios.
El impuesto de sucesiones y donaciones impuesto de sucesiones y donacionessupuso en 2017 unos ingresos de 2.572,6 millones, de los que 411 millones correspondieron a Madrid y 433,4 a Cataluña. Una década antes, la recaudación total era 300 millones superior. Por el impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, los ingresos son más cuantiosos: 8.447,8 millones. En 2007, en pleno apogeo económico, la recaudación alcanzó los 17.086,4 millones, más del doble. En este caso, Cataluña es la que más ingresa, 1.933,4 millones de euros, seguida de Andalucía, con 1.448 millones, y Madrid, con 1.371,7 millones.
Respecto al IRPF, Madrid tiene también el tipo más bajo en el tramo autonómico, tanto en el mínimo, un 18,5%, al igual que Canarias,y La Rioja, como en el máximo, un 43,5%. Por el contrario, son más elevados los de Cataluña, un 21,5% el mínimo y un 48% el máximo, pero sobrepasada en este caso por Canarias, con el 48,50% y La Rioja, con el 49,5%.
En su informe prepandemia, la AIReF recomendaba a la Comunidad de Madrid que aplazara sus medidas de aumento del gasto o compensara la pérdida de ingresos por una bajada de impuestos que cifraba en 68 millones de euros: un recorte de medio punto del tipo mínimo del tramo autonómico del IRPF, además de bonificaciones en el impuesto de sucesiones y en el de transmisiones patrimoniales. Eso sí, la Comunidad contaba con un alza del 8% de los recursos proporcionados por el sistema de financiación autonómica. Entonces, el riesgo que corría Madrid de incumplir la regla de gasto era “alto”, según la AIReF. La pregunta es dónde se sitúa ahora la amenaza si el gasto, como parece previsible, se dispara.
Un mínimo estatal para patrimonio y sucesiones
La discusión sobre los ingresos de las comunidades autónomas viene de lejos y es un asunto “delicado” y difícil, coinciden los expertos consultados. Los autores del informe encargado por la Conferencia de Presidentes recomendaron en 2017 que se eliminara la capacidad normativa de las comunidades sobre los mínimos del tramo autonómico del IRPF y se racionalizasen las “múltiples deducciones” que ofrecen los territorios. Pero no se pusieron de acuerdo sobre el impuesto de patrimonio. Sí que pidieron que el Estado estableciera una base imponible homogénea y un mínimo exento igual en todo el territorio nacional en este impuesto, pero no fueron capaces de pactar si sería deseable un mínimo de tributación.
Por el contrario, defendieron de forma unánime la necesidad de unos niveles mínimos de tributación en el impuesto de sucesiones, que impidieran que “una posible espiral de competencia a la baja” terminara con su práctica desaparición. “Aunque la renta per cápita española casi se ha triplicado desde 1987 [la última regulación del impuesto], no se han modificado ni las bases imponibles ni la tarifa previstas en la norma original”, lamentaban antes de reclamar su actualización. Finalmente, defendían la vigencia del impuesto sobre transmisiones patrimoniales, dada su gran aportación recaudatoria.
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Ninguno de los expertos consultados quiere llamar “dumping fiscal” o “competencia desleal”dumping alas rebajas de impuestos de algunas comunidades autónomas. Pero sí constatan sus efectos. “Claro que se producen desplazamientos de contribuyentes de los territorios con más impuestos a otros con menos”, admite Leopoldo Gandarias, que tacha de “barbaridad” que se graven algunas herencias con hasta un tercio de su importe en el impuesto de sucesiones de algunas comunidades autónomas. Del Amo matiza que las empresas no se mudan a Madrid, pero sí puede ocurrir con los mayores patrimonios.
En cambio, Juan Laborda, profesor de Economía de la Universidad Carlos III, rechaza que la bajada de impuestos como señuelo puesto en práctica por la Comunidad de Madrid sea “siquiera eficiente”. “No ha atraído talento o empresas de última generación”, concluye. Aunque recuerda también que la competencia fiscal entre territorios es la pauta habitual en estados federales como EEUU. En su opinión, lo necesario es cambiar la política fiscal de un sistema que tacha de “perverso”, para que se redirija hacia “los rentistas, las grandes empresas que practican la elusión fiscal”, además de rebajar la presión tributaria a las pymes y los asalariados.
En cualquier caso, ni Laborda ni Gandarias creen que haya que poner el foco de atención ahora en las subidas de impuestos. Para el primero, debería desecharse la austeridad –“una arquitectura innecesaria”–; para el segundo, en lugar de elevarlos sería más útil “diferirlos”. “Dar una patada hacia adelante para proporcionar oxígeno a la economía”, describe Leopoldo Gandarias, ayudándose de la financiación barata que permite ahora el BCE, las ayudas de la UE y sin olvidar el rigor presupuestario: “La crisis actual requiere un bisturí más que un brochazo”.