Un día de 2019, un hombre fue detenido en la pequeña ciudad austriaca de Spielfeld mientras conducía desde Eslovenia. La policía austriaca le pidió que presentara su carné de identidad o su pasaporte, pero se negó porque, según alegó, se trataba de un control fronterizo y no de un control de identidad rutinario. Entonces se le impuso una multa de 36 euros.
El hombre de la frontera de Spielfeld impugnó la multa. Y finalmente, el 26 de abril de este año, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictaminó que los controles fronterizos de Austria infringían la legislación de la UE.
El TJUE señaló que los países del espacio Schengen –donde no se requiere el pasaporte– pueden establecer controles fronterizos temporales durante seis meses, pero cada nueva decisión exige que el Estado realice una evaluación específica y demuestre que existe una grave amenaza para el país. Esto, según concluyeron los jueces, no había sido el caso en Austria. Por tanto, los controles fronterizos eran ilegales.
Daños para los viajeros y las empresas
El hombre multado en la frontera austriaco-eslovena era Stefan Salomon, un investigador en Derecho comunitario en la Universidad de Ámsterdam. Había querido poner a prueba la legalidad de los controles fronterizos que se aplican en un puñado de países desde la crisis de los refugiados en 2015.
"Cualquiera que sea controlado en la frontera no tiene que mostrar un pasaporte. Y si se le sanciona, puede impugnar las multas en los tribunales", explica Salomon a Investigate Europe. "El Tribunal de Justicia dejó muy claro que los Estados no pueden imponer una multa por negarse a mostrar el pasaporte, si el control fronterizo es ilegal".
"Además”, continúa Salomon, “puedes responsabilizar al Estado de cualquier daño económico que tengas por culpa de los controles fronterizos ilegales. Imagínate que te desplazas todos los días por el puente de Öresund [que conecta Copenhague y Malmö], pierdes tiempo, puedes faltar a una cita importante o perder un contrato por estar atrapado en los controles".
Entonces, ¿por qué no demanda la gente? "Probablemente no son conscientes de que pueden hacerlo. O es difícil demostrar el daño económico concreto que sufren", responde Salomon.
El objetivo de los controles fronterizos internos es principalmente limitar la migración y enviar una señal tanto a los migrantes como a la población de que el Estado controla las fronteras. El coste de esos controles fronterizos lo asumen sobre todo quienes viven en las zonas fronterizas y los viajeros.
El activista ferroviario Jon Worth ha atravesado este verano en tren las fronteras de Alemania con Austria, la República Checa y Polonia. Comprobó que los controles fronterizos se realizan en las principales líneas de tren y en los cruces de autopista, pero no en las líneas más pequeñas ni en los cruces de carretera.
"Los controles no tienen sentido", afirma. "No ayudan a nuestra seguridad ni a detener a los terroristas, ya que la delincuencia organizada puede sortearlos con un mínimo de información. Solo son un engorro que crea retrasos para la gente corriente que necesita cruzar esas fronteras".
Un estudio de 2016, encargado por el Parlamento Europeo, trató de cuantificar el coste económico del restablecimiento de los controles en las fronteras interiores para el mercado laboral, el turismo y la circulación de bienes y servicios: la interrupción de Schengen durante dos años costaría a la economía europea 51.000 millones de euros. Y una Europa sin Schengen supondría una caída del 0,14% del PIB de la UE, o sea 230.000 millones de euros al año.
Para las grandes empresas de transporte marítimo, el coste de las colas en los cruces fronterizos podría resultar alto. Sin embargo, tanto el lobby de la industria Business Europe como la asociación de pymes SME United aseguran a Investigate Europe que sus miembros no han informado sobre problemas significativos en las fronteras.
También hay un coste político para los países que ignoren la reciente sentencia del Tribunal de la UE: la pérdida de credibilidad a la hora de defender el Estado de Derecho en Europa.
En la UE, los Gobiernos de Hungría y Polonia llevan años desafiando los principios fundamentales de la cooperación comunitaria, ignorando especialmente las sentencias del tribunal de la UE sobre la independencia judicial.
"Francia, Alemania y Austria han sido de los que más han criticado el socavamiento del Estado de Derecho por parte de Polonia y Hungría. Con razón. Pero ahora no acatan una decisión clave de la Gran Sala del Tribunal de Justicia simplemente porque no les gusta", denuncia Salomon.
Preocupación por la migración y temor al terrorismo
En 2015, casi 163.000 personas pidieron asilo en Suecia, un país de 10 millones de habitantes. A finales de año, el Gobierno introdujo controles fronterizos temporales, alegando el número de solicitantes de asilo y la necesidad de "reducir la presión sobre funciones socialmente importantes", como la asistencia sanitaria, las escuelas y los servicios sociales. Los controles fronterizos, aprobados inicialmente para 10 días, siguen vigentes en la actualidad.
Debido a la migración a gran escala, en 2015 los gobiernos de la UE concedieron a Suecia, Noruega, Dinamarca, Alemania y Austria una excepción a las normas de Schengen durante dos años.
Desde 2017, estos países, al igual que Francia, prolongan sus controles fronterizos temporales de seis en seis meses. Y justifican los controles con más o menos los mismos argumentos que el TJUE declaró ilegales en abril.
El Gobierno sueco prorrogó sus controles fronterizos en mayo, justo una semana después de la sentencia del Tribunal de la UE, hasta noviembre de 2022, citando como razones la amenaza terrorista y la migración. La misma redacción se ha utilizado para todos los acuerdos adoptados entre 2018 y 2022. El ministro de Justicia sueco, Morgan Johansson, no quiso comentar la legalidad de estas decisiones.
Dinamarca también tiene controles en su frontera con Alemania, debido a la migración, y en la frontera con Suecia, debido a la amenaza del crimen organizado y el terrorismo. También prolongó estos controles en mayo por otros seis meses. El ministro de Justicia danés, Mattias Tesfaye, tampoco quiso hacer comentarios.
Noruega practica controles fronterizos desde noviembre de 2015. Los documentos muestran que dos Gobiernos consecutivos han utilizado sistemáticamente las amenazas terroristas y la migración incontrolada como argumentos para ampliar los controles.
Un exministro de Justicia, Per-Willy Amundsen, del ultraderechista Partido del Progreso, escribió esto para justificar su extensión de los controles fronterizos en una carta de octubre de 2017 a la Comisión de la UE: "Persisten las deficiencias en la protección de la frontera exterior y una importante migración secundaria irregular dentro del espacio Schengen". La migración secundaria se refiere al desplazamiento de personas que ya han entrado en la UE por una frontera exterior hacia otro Estado comunitario.
Los controles fronterizos temporales de Noruega, implementados en medio de la afluencia de refugiados sirios en 2015 y mantenidos desde entonces a pesar de una enorme disminución de las peticiones de asilo, han continuado bajo la coalición de centroizquierda que llegó al poder el año pasado. Los controles en determinados puntos de transbordo de ferris para las llegadas de los vecinos de Schengen –Dinamarca, Suecia y Alemania– se han ampliado hasta noviembre.
Alemania tiene controles en la frontera terrestre con Austria, por razones de política migratoria y de seguridad. "En especial por la frágil situación en la frontera turco-griega, el potencial de migración ilegal a lo largo de las rutas de los Balcanes y del Mediterráneo Central, así como la considerable migración secundaria ilegal en el espacio Schengen", indicó a Investigate Europe por correo electrónico un portavoz del Ministerio del Interior alemán, quien añadió que su control es compatible con la sentencia del tribunal de la UE.
La Comisión de la UE elabora una lista de los controles fronterizos legales reintroducidos temporalmente de los que informan los gobiernos nacionales. La lista actual dice que Alemania tiene controles en su frontera terrestre con Austria. Pero según Worth, el activista de los trenes de la UE, no hay controles sistemáticos en esos cruces.
Sin embargo, en la ciudad de Fráncfort del Oder, la policía alemana realiza controles sistemáticos de todas las personas en cada tren que entra en Alemania procedente de Polonia. "Y esto ocurre aunque no haya una suspensión formal de Schengen entre Alemania y Polonia", critica.
Los controles en las fronteras interiores de Austria se justifican por la amenaza al orden público y la seguridad debido a la delincuencia organizada (contrabando), las amenazas terroristas latentes y últimamente la pandemia de Covid. El Gobierno austriaco indicó a Investigate Europe que la situación actual de la inmigración ilegal es "bien conocida" y "la suspensión de los controles fronterizos es un factor de atracción para el contrabando como forma de delincuencia organizada".
"Austria es uno de los países más agobiados de la Unión Europea en materia de migración. Por ello, es necesario proteger las fronteras y, por tanto, también a la población", añadió el ministro del Interior, Gerhard Karner.
Francia, un caso de estudio
Francia tiene controles fronterizos internos desde diciembre de 2015 tras una serie de atentados terroristas que golpearon París y mataron a 130 personas. Desde 2017, Francia ha alegado "continuas amenazas terroristas" para justificar sus medidas fronterizas temporales, según los informes enviados a la Comisión Europea. La última prórroga de seis meses, que se produjo días después de la sentencia del TJUE de abril y volvió a citar las amenazas terroristas, fue muy criticada por algunas ONG, pero el Consejo de Estado francés, el máximo tribunal administrativo del país, consideró que la medida era legal.
"La decisión del Consejo de Estado del pasado mes de julio va en contra de la sentencia del TJUE de abril de 2022 y, por tanto, del principio de primacía del derecho europeo", sostiene Emilie Pesselier, de Anafé, una organización sin ánimo de lucro que apoya a los extranjeros en los pasos fronterizos.
Frédérique Berrod, profesora de derecho europeo en Science Po Estrasburgo, afirma que aunque el Consejo de Estado "juega ciertamente con la noción de una nueva amenaza", la prórroga está permitida por el tribunal francés. "El Consejo de Estado dictaminó que los controles fronterizos son proporcionales a la lucha contra el terrorismo y estos controles se renuevan a medida que se renueva la amenaza, por lo que no se puede considerar que Francia infrinja el artículo 25 [del Código de Fronteras Schengen]", indica Berrod.
El Ministerio del Interior francés no quiso hacer comentarios más allá de la sentencia del Consejo de Estado.
Usar la guerra en Ucrania como pretexto
Desde la invasión rusa de Ucrania, varios países con controles fronterizos internos han añadido ahora la guerra como argumento adicional. Ya sea citando la migración o el potencial contrabando de armas de la guerra como razones.
Pretexto o no, el argumento de la guerra de Ucrania sólo puede utilizarse durante seis meses, según el profesor de Derecho de la UE Daniel Thym, de la Universidad de Konstanz (Alemania).
"Podrían argumentar que la guerra de Ucrania supone una nueva amenaza, por lo que el plazo máximo comienza de nuevo, pero esta opción también termina después de seis meses", dice. "Tampoco basta con detener brevemente los controles fronterizos y volver a empezar unos días después. Eso sería desleal".
Cambiar las normas de Schengen
Hasta ahora, la Comisión Europea no ha emprendido ninguna acción legal contra Francia, Alemania, Austria, Dinamarca, Suecia o Noruega, los seis países que incumplen las normas de Schengen. Pero, en un informe de junio, el Tribunal de Cuentas de la UE admitió que la Comisión no ha controlado suficientemente estas políticas nacionales.
Un portavoz de la Comisión dijo a Investigate Europe que están debatiendo con los Estados miembros las implicaciones de la reciente sentencia del TJUE y reevaluando las notificaciones recientes.
Aunque no se ha emprendido ninguna acción legal, en diciembre del año pasado la Comisión intentó resolver la cuestión proponiendo una reforma de las normas de Schengen.
La Comisión Europea defendió, en una reunión técnica celebrada en enero en el Consejo de la UE, que al proponer la reforma había tenido en cuenta "las necesidades expresadas por algunos Estados miembros, en particular en lo que respecta a la migración secundaria", según se recoge en un cable diplomático de una delegación estatal presente en la sala.
La Comisión también aseguró que había "insistido en el carácter proporcional y de último recurso de estas medidas para reintroducir los controles fronterizos".
"El mayor problema de esta propuesta es que la Comisión, bajo la presión de algunos Estados miembros, ha dado la señal de que son posibles prórrogas casi interminables [de los controles en las fronteras interiores], al tiempo que aboga por una mejor coordinación”, afirma la eurodiputada socialista francesa Sylvie Guillaume, encargada de la reforma de Schengen en el Parlamento Europeo.
"Esencialmente, quieren retroceder en el tiempo 25 años, antes de que el marco legal de Schengen se incluyera en la legislación de la UE", lamenta Stefan Salomon.
Por su parte, la red de ONGs Consejo Europeo para los Refugiados y Exiliados advirtió que algunas reformas podrían conducir a "fronteras más hostiles" para quienes buscan refugio en la UE.
"Aunque la propuesta sugiere que las medidas no afectan a la libertad de circulación", su documento informativo de marzo advirtió de que "es probable que tengan de facto consecuencias negativas y no contribuyan a obtener una zona Schengen libre de controles fronterizos para personas de todas las nacionalidades".
Una Europa dividida
La posición de compromiso del Consejo, adoptada en junio, permite a los Estados miembros prolongar los controles en las fronteras interiores, pero aumenta la obligación de evaluar todas las demás medidas posibles. "El debate puso de manifiesto las diferencias respecto a ‘posiciones bien conocidas’ de los Estados miembros", se indicaba en una nota interna de una reunión del grupo de trabajo del Consejo en marzo.
El este y el sur de Europa –los países que conforman la frontera exterior de Schengen– no quieren quedarse solos con la carga de la migración. Y por ello defienden que se establezcan más condiciones antes de que un país pueda reintroducir los controles en las fronteras interiores.
El espacio Schengen se difumina, Europa entra en pánico
Los países mediterráneos (Italia, Chipre, Grecia, Malta y España–) los "países de Visegrado" (Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia) Luxemburgo (un país con muchas personas que se desplazan a Alemania y Francia han pedido "un mayor refuerzo de las condiciones para la reintroducción de los controles en las fronteras interiores", según las notas de la reunión del Consejo.
Mientras tanto, otros Estados, especialmente los Países Bajos, Austria, Dinamarca, Suecia y Bélgica, "consideraron que los refuerzos ya previstos en la propuesta de la Comisión eran un máximo", se indica en las notas diplomáticas.
La última palabra sobre el Código de fronteras Schengen aún no se ha dicho. El Parlamento Europeo también modificará la propuesta y negociará con el Consejo el texto final. Esto ocurrirá probablemente el año que viene. En una resolución de 2018, el Parlamento condenó la continuidad de los controles fronterizos y pidió límites de tiempo estrictos.
Un día de 2019, un hombre fue detenido en la pequeña ciudad austriaca de Spielfeld mientras conducía desde Eslovenia. La policía austriaca le pidió que presentara su carné de identidad o su pasaporte, pero se negó porque, según alegó, se trataba de un control fronterizo y no de un control de identidad rutinario. Entonces se le impuso una multa de 36 euros.