Constitucionalistas dudan de la eficacia del 155 y de su uso para convocar elecciones

La consumación de la consulta de autodeterminación suspendida por el Tribunal Constitucional y la reiteración por parte del president Carles Puigdemont de que mantiene su hoja de ruta hacia la declaración unilateral de independencia ha vuelto a poner sobre la mesa la posibilidad de utilizar una herramienta nunca antes testada y que supondría un nuevo paso en la escala de tensión entre el Estado y la Generalitat: la aplicación del artículo 155 de la Constitución.

Este artículo faculta al Gobierno –previo requerimiento al presidente autonómico y con la autorización del Senado, donde el PP tiene mayoría absoluta– a "adoptar las medidas necesarias" para obligar a una comunidad al "cumplimiento forzoso" de las "obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan" o para la "protección" del "interés general". También establece que para la ejecución de esas medidas, el Gobierno podrá "dar instrucciones" a todas las autoridades autonómicas. 

El presidente de Ciudadanos, Albert Rivera, pidió este lunes a Rajoy que utilizara este artículo con el objetivo de asumir las competencias del president de la Generalitat para convocar elecciones autonómicas. La consecuencia sería la disolución del Parlament de Catalunya –precisamente la institución a la que el Govern trasladará el resultado del referéndum para que declare la independencia– y el adelantamiento de los comicios. A este respecto, el vicesecretario de Organización del PP, Fernando Martínez-Maillo, dijo que el Gobierno no cierra ninguna puerta a nada, ni a la aplicación de este artículo ni a la de la Ley de Seguridad Nacional.

Varios de los expertos constitucionalistas consultados por infoLibre, sin embargo, dudan de que este artículo pueda dar soporte al Gobierno para asumir esa competencia. "No tengo claro que el 155 permita convocar elecciones al Parlament; pues habría que operar en lugar del president, que es el único legitimado para convocarlas, y justificar que eso sirve para la protección del interés general", señala Miguel Ángel Presno, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo. 

Joaquín Urías, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla, también tiene dudas al respecto. "Lo que ha dicho Rivera es un poco disparate. El 155 está pensado para la desobediencia, no para la discrepancia política, y no convocar unas elecciones no es desobedecer. El artículo no puede amparar la sustitución de la iniciativa política de una comunidad autónoma por la del Estado", señala. 

Por su parte, el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona Xavier Arbós hace una diferenciación entre las competencias atribuidas materialmente a las comunidades autónomas (sanidad, educación...) y las atribuciones de los principales órganos autonómicos, que forman parte del núcleo esencial de la autonomía y que están vinculadas al ejercicio del autogobierno (el president, el Govern y el Parlament, en este caso). Pues bien, según su interpretación, estas últimas atribuciones "no podrían verse afectadas por el artículo 155 de la Constitución". 

Antonio Torres del Moral, catedrático de Derecho Constitucional de la UNED, sí cree en cambio que el paraguas del 155 puede dar soporte a la disolución del Parlament y al adelanto electoral en Cataluña dado que "las autoridades catalanas han convocado un referéndum ilegal que iba en contra de la Constitución". También lo cree así Javier Pérez Royo, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla, si bien su argumento es diferente. "El 155 ampara lo que el Gobierno, que tiene mayoría en el Senado, quiera que ampare. Como es un artículo del que lo único que se ha desarrollado es su procedimiento de tramitación y además nunca se ha utilizado, no sabemos con certeza que se incluye en esas medidas necesarias a las que alude", asevera este experto. 

Aunque en las últimas semanas el Gobierno ha asegurado que el artículo 155 se puede poner en marcha "técnicamente" en un plazo de cinco días, Torres del Moral insiste en que su aplicación "no es inmediata". De hecho, a su juicio, no podría aprobarse antes de 25 días desde el inicio de su tramitación. De ahí que mantenga que se debería abrir una negociación entre el Gobierno y la Generalitat con ciertos ofrecimientos del Estado como, por ejemplo, una iniciativa de reforma de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) "para atender las reivindicaciones de Cataluña y con el objetivo de que se fuera desactivando la declaración unilateral de independencia". 

El Reglamento del Senado en su artículo 189 [consultar aquí] desarrolla su procedimiento de tramitación. Establece que el Gobierno tiene que requerir formalmente al presidente de la comunidad autónoma para que cumpla con las obligaciones constitucionales. En caso de no atender el requerimiento o no responder el Gobierno, tendría que llevar las medidas que pretenda adoptar a la Comisión General de las Comunidades Autónomas, que estudiará el caso y formulará una propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación de esas medidas. Con posterioridad, el Pleno del Senado someterá a debate y votación esa propuesta, que para salir adelante necesita la mayoría absoluta. 

Precisamente por la cuestión de los plazos Presno no cree que el Gobierno tenga tiempo para activar el 155 antes de una eventual declaración unilateral de independencia. No obstante, en caso de activación, cree que sí podría capacitar al Gobierno para dar instrucciones a los Mossos y a los demás funcionarios y empleados de la Administración catalana. Arbós también cree que la intervención financiera de la Generalitat podría haberse planteando en el contexto del artículo 155.

Efectividad 

En todo caso, los expertos consultados dudan de la eficacia de las medidas que se puedan adoptar bajo el paraguas de este artículo en un momento como el actual, en el que la crisis de Estado es ya muy aguda y cuando la mayoría del Parlament y el Govern han mostrado claramente su disposición a saltarse las resoluciones del Tribunal Constitucional. "No parece fácil una convivencia entre el actual Parlament y las medidas que podrían adoptarse con el artículo 155", señala Presno.

"En la práctica, en una crisis como la que estamos en la que el Parlament y el president han ido hasta donde han ido, es muy posible que también obviaran estas hipotéticas medidas", dice Arbós. No obstante, a su juicio, es la "menos mala" de las posibilidades que se abren en el momento actual. "Al menos propiciaría un debate político ordenado en el que el Gobierno podría mostrar sus puntos de vista y la oposición podría contestar", señala.

Por otro lado, Urías sostiene que la puesta en marcha de esta herramienta tampoco sería útil ante una hipotética situación de generalizada de desobediencia en la que la estructura de la Administración (cuerpos de seguridad, funcionarios...) se negara a acatar las órdenes del Estado. "Este artículo parte de que son únicamente las autoridades las que están en situación de desobediencia", subraya. 

Asimismo, la mayoría de expertos consultados sostienen que si el Parlament llega a declarar la independencia de manera unilateral tampoco sería necesaria la aplicación de este artículo, pues bastaría con el Código Penal. "En ese caso, se estaría cometiendo un delito de sedición por ruptura de la integridad del Estado. Entiendo que el Ministerio Fiscal actuaría de manera inmediata presentando una querella en el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña contra quienes hubieran aprobado esa declaración y estas personas serían detenidas, sometidas al control judicial y, previsiblemente, se enfrentarían a prisión incondicional sin fianza", señala Pérez Royo. 

Urías, sin embargo, no tiene claro que la aprobación de la declaración unilateral de independencia sea, en sí misma, una vulneración del Código Penal. "La sedición es alzarse tumultuosamente, generar disturbios... si la declaración no va acompañada de violencia sería únicamente una declaración política y, por tanto, no tendría por qué tener una sanción jurídica" asevera. Cuestión diferente –matiza– son las normas destinadas a ejecutar esa declaración de independencia, que si podría tener una respuesta penal.