Hacia un nuevo modelo de Defensa

1.- Los recientes atentados terroristas en Francia obligan incluso a los más remisos a reflexionar acerca de si nuestra capacidad de interpretar los hechos y de responder a los retos que enfrentamos es adecuada a la dimensión que realmente tienen los problemas. En todo caso, ponen nuevamente de manifiesto la dificultad de atender con nuestros esquemas convencionales los desafíos que las nuevas amenazas y riesgos generan y, adicionalmente, la necesidad de reorientar nuestras estrategias de seguridad y defensa y adecuar nuestros modelos, recursos y capacidades, a la nueva realidad que día a día nos golpea y nos concierne.

Llama la atención que Francia haya invocado el artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea (TUE) sabiendo todos como sabemos que la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) es casi una cáscara vacía como consecuencia de los obstáculos que buena parte de los países miembros han venido poniendo para impedir sus avances, pese a que todos esos países son conscientes de que sus modelos nacionales ya no sirven adecuadamente para atender éstas y otras situaciones de conflicto y de riesgo. Si esa inadecuación del modelo común y de los distintos modelos nacionales afecta por igual a todos los países de la UE no es menos cierto que presenta características propias en España dada la debilidad estructural de algunos de sus componentes esenciales a los que luego haré referencia.

2.- El Real Instituto Elcano lanzó recientemente un guante a los partidos políticos y a la sociedad publicando un documento que lleva por título Orientaciones sobre la política de Defensa en la próxima Legislatura, y, por apostilla, el de “Transition Paper”. La firma de Félix Arteaga acredita la calidad del contenido y su lectura es recomendable para todos aquellos que vayan a tener responsabilidades en la gobernación del país tras el 20-D o para aquellos otros que, sin pretender tenerlas, quieran conocer los contenidos básicos de la agenda que el futuro Gobierno de la Nación habrá de tener en cuenta en el campo de la Defensa. Recojo gustosamente el guante no sólo por tratarse de temas sobre los que venimos trabajando y emitiendo informes desde el Comité de Seguridad y Defensa de la Fundación Alternativas, sino también con la intención de ayudar a formar esa agenda y contribuir al objetivo final del documento.

3.- Pues bien, la tesis central del Informe que cito no es otra que la de acreditar que, pese al tiempo transcurrido y como consecuencia de varios factores, España no ha resuelto buena parte de los problemas estructurales que condicionan la correcta formulación de una Política de Defensa y que por consiguiente sería necesario en la próxima legislatura abandonar la tentación de seguir una senda puramente continuista para, muy al contrario, proceder de inmediato a las inevitables reformas que el autor juzga inaplazables, aunque, eso sí, siguiendo ya un patrón de innovación dirigido a cambiar el modelo existente. Coincido plenamente con la tesis de Arteaga y con el inventario de retos a los que hacemos frente, no así en el balance de la legislatura que se cierra ni tampoco en algunos enfoques y prioridades.

4.- Seguramente todos los que de una u otra manera nos relacionamos activamente con esta política sabemos que España tuvo que realizar durante estas pasadas décadas un gran esfuerzo para adaptar su Política de Defensa a los nuevos objetivos, transformar sus estructuras militares y obtener las capacidades necesarias para integrarse adecuadamente y en pie de igualdad en la dinámica de sus socios y aliados, dinámica que era tributaria y seguía adherida a los viejos conceptos y postulados procedentes de la Guerra Fría, del mundo bipolar y del papel de nuestro principal aliado, la Alianza Atlántica. Ese largo proceso de transformación se llevó a cabo en torno a tres grandes ejes: la profesionalización de sus estructuras y efectivos, la modernización de sus sistemas y capacidades y la adaptación de sus estrategias a los nuevos objetivos y misiones encomendadas. El balance es, sin duda, altamente positivo pero mal haríamos si no supiéramos reconocer que ese proceso no sólo tiene luces sino también algunas densas sombras relacionadas con elementos esenciales.

El problema ahora es que necesitamos iniciar un nuevo ciclo de adaptación a los nuevos escenarios a los que nuestra sociedad hace frente sin haber resuelto esos problemas estructurales, y además hemos de saber hacer ese esfuerzo en medio de fuertes restricciones financieras y presupuestarias que también afectan a nuestros socios de la UE y ralentizan aún más el proceso de construcción de la Política Común de Seguridad y Defensa, que es el ámbito que puede ayudar decisivamente a todos los países miembros a reformular sus estrategias, disponer de las capacidades que cada país en solitario ya no puede sostener y tener a nuestra disposición una capacidad de respuesta plenamente articulada y con alta capacidad operativa.

De un modo sintético pretendo referirme a algunos de los que a mi juicio son los problemas estructurales más relevantes: los enfoques estratégicos, el diseño institucional y de gobernanza, el esfuerzo de gasto necesario, los recursos y las capacidades militares, así como el respaldo social y los consensos básicos en torno a esta política.

5.- Pues bien, existe una coincidencia básica en los diferentes documentos con los que nuestros socios europeos analizan los contextos de la seguridad, hacen el inventario de los riesgos y amenazas que nos afectan así como sobre las respuestas que hay que articular. Nuestra Estrategia de Seguridad Nacional, las Directivas de Defensa Nacional, nuestra Ley de Seguridad Nacional, por citar algunos ejemplos, han seguido esa misma senda si bien, como es obvio, difieren en la focalización de esas amenazas teniendo muy en cuenta nuestra condición de país de frontera próximo a países que pueden devenir en estados fallidos y a zonas en las que el terrorismo tiene bases, o nuestra condición de país marítimo por lo que a los riesgos que afectan a la navegación por aguas próximas se refiere.

Sin menospreciar la importancia de esos riesgos es necesario no perder un enfoque estratégico más amplio. A mi juicio España debe elaborar e impulsar una Estrategia de Seguridad y Defensa focalizada prioritariamente en el desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE. Ese enfoque prioritario no es contradictorio con la necesidad de proteger nuestros intereses específicos sin estar subordinados a terceros y atender de forma singular aquellas áreas geográficas que pueden poner en riesgo nuestra seguridad explorando y creando relaciones bilaterales y multilaterales con aquellos socios y aliados con los que compartamos intereses y objetivos a ese respecto.

6.- Ahora bien, nadie puede ignorar que la construcción de la Política Común de Seguridad y Defensa va para largo, presenta un balance escaso y difícilmente avanzará en medio de unos países afectados por fuertes restricciones presupuestarias, graves diferencias de criterio y obsesionados por la hiperprotección de sus industrias y sus capacidades. Pero que la tarea sea compleja no debe servir de excusa para no abordarla.

7.- En todo caso, los países de la UE y dentro de ella España, desde la fortaleza que les proporciona avanzar en la construcción de esa Política Común, estarán en las mejores condiciones posibles para adoptar una perspectiva compartida e integrada con el objeto de promover activamente un multilateralismo eficaz para garantizar la paz y la seguridad internacional de modo que Europa pueda llegar a ser un actor global en la escena internacional, tener una capacidad real para operar en las misiones en las que deba intervenir y desarrollar conjuntamente todo su potencial industrial y tecnológico para disponer de autonomía y de superioridad en caso de conflicto.

8.- Todos sabemos que la existencia de un buen enfoque estratégico permite establecer los objetivos, determinar los recursos y capacidades necesarios para alcanzarlos y diseñar las estructuras más adecuadas para ello. Esas estructuras en el mundo de la Defensa son la resultante de un modelo de organización capaz de integrar en la cúspide y en los ápices de responsabilidad sistemas y organizaciones militares y civiles de forma coordinada, estructurada y eficiente. Sin embargo, debemos reconocer que nuestra organización militar se articula sobre un modelo convencional que ya no es el adecuado y resulta poco operativo para los nuevos escenarios de intervención. Se han dado muchos pasos para mejorarlo pero siempre con excesiva cautela. Por tanto, sigue siendo necesario saber rediseñar la estructura de fuerzas sobre los nuevos modelos que otras potencias ya vienen ensayando, mejorar la cadena de mando bajo y en torno al Jemad, crear la fuerza conjunta y reasignar las funciones propias de los distintos Cuarteles Generales, incluso mirando ya el futuro horizonte de la creación del Cuartel General Europeo de Operaciones como paso inexorable en el proceso de avance de la PCSD.

Del mismo modo, debemos reconocer que nuestra estructura de administración civil al servicio de la Política de Defensa es débil y escasa y no ejerce de un modo suficiente las responsabilidades que nominalmente le están asignadas. Esa carencia ha sido atendida históricamente con el apoyo de los recursos militares que se integran en la estructura política y administrativa pero el resultado de esa suma no es el correcto. La administración civil tiene que ocuparse no sólo de la política de personal o de la de los recursos y medios materiales sino de otras más complejas como los procesos de planificación y presupuestación, la gestión y el control de la contratación, la obtención rigurosa de los sistemas y capacidades militares, por citar algunos ejemplos. Dada la complejidad y especialidad de los temas se requiere una estructura civil más amplia y eficiente, formada y acreditada en ciertos conocimientos, con vocación de permanencia y carrera en ese departamento. En suma, no se propone otra cosa que seguir la senda que otros ya han recorrido con éxito y transformar el actual modelo de gestión en un ambicioso modelo de gobernanza basado en la eficacia, la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas, especialmente en sede parlamentaria, de modo tal que ayude a alinear mejor las metas con los recursos públicos puestos a disposición de esta política.

9.- Ahora bien, el modelo resultante del que venimos hablando ha de guardar estrecha relación con el esfuerzo de gasto que es posible sostener. Para abordar esta cuestión es necesario señalar que la Defensa es una política esencial del Estado pero también es una actividad económica con una importante repercusión sobre el gasto público y sobre la base industrial asociada a la misma que produce a su vez elevados retornos en forma de ingresos fiscales, empleo cualificado, comercio y transferencias de conocimiento. Podemos discutir tanto como sea necesario sobre el papel que la Defensa cumple o sobre sus objetivos pero, una vez establecido su papel no podemos negarle los medios necesarios para alcanzarlos porque sería hacernos trampas en el solitario. Los estudios al respecto demuestran que España nunca puso a disposición de esta Política los recursos financieros y presupuestarios necesarios. Esa dinámica vergonzante, inexplicable, ha ido obligando a los sucesivos gobiernos a elaborar el plan presupuestario de espaldas a la realidad. Nadie pretende caer en el absurdo de cambiar las prioridades del gasto especialmente en una etapa de crisis como la que aún seguimos atravesando. Pero debemos avanzar en una estrategia de eficiencia en el gasto asumiendo las consecuencias de la inexorable correlación entre los recursos que se asignan y los objetivos que con esos recursos se pueden cumplir, lo que en el estamento militar se llamaría el nivel de ambición.

De este modo, lejos de la visión incrementalista sostenida en el pasado habrá que adoptar una visión gradualista, ajustada a los objetivos y evaluable, aunque, eso sí, teniendo en cuenta el carácter plurianual de buena parte del gasto que le Defensa realiza. Por tanto, se debe lograr definir un marco de referencia presupuestaria de carácter plurianual, relacionado directamente con los objetivos y misiones encomendadas, basado en un nivel de suficiencia y adecuación a las necesidades reales. En paralelo y con el objeto de atender las necesidades futuras cuyo desarrollo requiere largos períodos de tiempo, será necesario articular una Ley de Modernización que, siguiendo el camino que ya recorren otros países, regule el acceso a la financiación extraordinaria para aquellos programas de obtención de sistemas y capacidades que sea necesario desarrollar en ciclos de medio y largo plazo. Finalmente, todo el conjunto ha de quedar sometido al análisis coste-eficacia, en una lógica de asignación de responsabilidades, bajo el impulso de una organización ad hoc y del escrutinio riguroso de la actividad parlamentaria.

10.- Ya hemos indicado que el proceso de transformación de las FFAA tuvo su corolario en la modernización de las capacidades y sistemas. En el dilema entre adquirir capacidades o desarrollarlas, España optó por la vía rápida de la adquisición y la participación en los programas multilaterales aunque sin peso específico ni tecnologías que aportar al diseño de las mismas. Esa dinámica no contribuyó a la definición de una política industrial y tecnológica propia asociada a nuestros intereses y a nuestros activos. Pero además, las obligaciones financieras contraídas en ese proceso dificultan hoy sobremanera la reordenación y la reorientación de nuestra política industrial y tecnológica así como nuestra participación en el proceso de generación de las nuevas e imprescindibles capacidades.

Cabe afirmar que esta dinámica ha sido un auténtico motor de cambios en las FAS y en la industria. Ahora bien, hay que volver a recordar que ese proceso de adquisición se sobredimensionó respecto de la capacidad financiera del gasto en defensa, priorizó costosos sistemas de armas convencionales poco adecuados a los nuevos riesgos y conflictos, sin dar la suficiente importancia a otros sistemas más eficientes que tuvieran por objetivo prioritario la seguridad y la capacidad operativa en los escenarios en los que realmente participamos, los riesgos que realmente padecemos y en demérito de otras capacidades tecnológicas que era necesario obtener.

Ya nadie puede discutir que es imprescindible sustituir el viejo modelo de adquisición de sistemas por un modelo de obtención de sistemas basado en programas propios de I+D+i y apoyado en las capacidades tecnológicas de nuestra propia base industrial, tecnológica y científica, sobre la base de una mejor planificación que priorice las capacidades realmente necesarias, las capacidades críticas y las nuevas capacidades que es necesario alcanzar. Y todo ello ha de saber hacerse en la lógica de una buena técnica contractual y un buen control financiero y de gestión de los programas. Todo ello ayudará a su vez al reposicionamiento de la base industrial y tecnológica de España.

11.- La industria de seguridad y defensa es un sector estratégico al servicio de la Defensa Nacional y del desarrollo global del país que genera productos, tecnologías y procesos aplicables a otros sectores productivos, contribuyendo a la reducción de los costes generales de nuestro país en el campo de la investigación y el desarrollo. Los países más avanzados de nuestro entorno consideran a la Base Industrial y Tecnológica (BIT) como una capacidad estratégica más, que les garantiza autonomía y soberanía. Por tanto, consolidar ese sector tiene una dimensión crítica tanto para la seguridad como para el impulso de la innovación. Pero la consolidación de una base industrial y tecnológica asociada a la defensa tiene múltiples requerimientos algunos de los cuales proceden del papel que debe cumplir para garantizar una superioridad tecnológica, mientras que otros tienen que ver con su eficiencia y competitividad.

La estrategia a seguir para reforzar el papel de nuestra BIT pasa por ajustar su tamaño, incentivarla y posicionarla sobre unas capacidades críticas y unos nichos de excelencia que promuevan capacidades tecnológicas de menor coste, más rápida producción, que sean realmente diferenciales, disruptivas, así como en el entorno de las tecnologías asociadas a las cibercapacidades. Pero, al tiempo, la industria debe de sentirse obligada a gestionar su propia senda de madurez y a reestructurar sus negocios llevando a cabo procesos de concentración e integración a través de la diversificación y el desarrollo de sistemas duales, propiciando acuerdos y alianzas de todo tipo con la industria de otros socios europeos, poniendo en valor sus potencialidades, compitiendo, exportando y alcanzando nuevos mercados.

En suma, se trata de transformar el actual entorno productivo asociado a la seguridad y la defensa en un entorno empresarial capaz de diseñar, producir y proporcionar sistemas intensivos en tecnologías avanzadas, favoreciendo la presencia de las PYMEs innovadoras. Por otro lado, se trata de promover desde el sector público los programas de I+D+i de naturaleza dual relacionados con las áreas de conocimiento avanzado en nuestro país y los nichos de excelencia tecnológica.

12.- Finalmente, debemos de volver a recordar que la defensa es una función esencial del Estado, un bien imprescindible para nuestra seguridad y para nuestra libertad como ciudadanos. Y es precisamente esta múltiple dimensión la que condiciona la necesidad de que la política de defensa cuente con el máximo respaldo social y parlamentario en tanto que política de Estado que garantiza nuestra soberanía y nuestra seguridad al tiempo que articula el compromiso de España con la defensa de la paz y la seguridad internacional y con el respeto a la legalidad internacional.

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Ese respaldo social debe de tener en el Parlamento y en las Comisiones de Defensa su escenario más relevante ya que es allí donde se debe conseguir definir el enfoque estratégico, el modelo necesario así como rendir cuentas del uso de los recursos que se ponen a disposición de esta Política y de los resultados. El objetivo de esa nueva dinámica debe de ser el de disponer de un modelo propio más eficiente y más reducido, adecuado a sus capacidades y a sus compromisos, integrable en las estructuras de la PCSD, creíble, capacitado y apoyado por los ciudadanos como parte de nuestro proyecto colectivo. ____________________

Constantino Méndez Martínez

es presidente del Comité de Seguridad y Defensa de la Fundación Alternativas.