El parto se ha demorado más tiempo del esperado. Pero, al final, la ley de amnistía ha visto la luz. Tras varias semanas de tiras y aflojas, los socialistas y los independentistas han logrado cerrar este lunes un texto sobre el olvido jurídico vinculado al procés que bien vale una investidura. Se trata de una norma que dedica buena parte de su extensión a justificar la promulgación de esta medida de gracia por razones de "interés general" y "utilidad social". Y a defender su encaje jurídico y constitucional, recurriendo para ello al derecho comparado y apoyándose sobre numerosas sentencias nacionales y europeas. El texto, que contará con el respaldo de PSOE, Sumar, Junts, ERC, PNV, BNG o Bildu, busca que la amnistía despliegue sus efectos con la mayor celeridad posible –dos meses– y allana el camino para el regreso de aquellos líderes del procés huidos.
¿Cómo justifica el interés general?
Desde los comicios del 23J, el impulso de un olvido de estas características ha sido objeto de un profundo debate jurídico. De ahí que muchos juristas entendieran que si se iba a dar el paso era necesario hilar muy fino. Al fin y al cabo, la justificación del interés general será uno de los elementos que se analizarán para determinar la constitucionalidad o no de esta medida de gracia. La proposición de ley puesta este lunes sobre la mesa dedica, buena parte de su contenido, a argumentar la necesidad de impulsar una amnistía. De hecho, de la veintena de folios que ocupa la norma, una docena, más de la mitad, son de exposición de motivos, lo que da buena cuenta del trabajo que se ha hecho por parte de socialistas e independentistas para tratar de dejar bien atada toda la argumentación.
La propuesta deja claro que lo que el legislador pretende con la norma es hacer una excepción a la aplicación de las "normas vigentes" en "aras del interés general", consistente en "garantizar la convivencia dentro del Estado de derecho" y en generar "un contexto social, político e institucional" que fomente "la estabilidad económica y el progreso cultural y social" tanto de Cataluña como del resto de España, sirviendo al mismo tiempo de "base para la superación de un conflicto político". En definitiva, se trata de una "renuncia" al ius puniendi por "razones de utilidad social" que se "fundamenta" en la consecución de "un interés superior": la "convivencia democrática".
La norma busca 'procurar la normalización institucional' tras un periodo de 'grave perturbación' que provocó tensiones a nivel institucional, político y social
"Esta ley orgánica es un paso más en un camino difícil, pero a la vez valiente y reconciliador; una demostración de respeto a la ciudadanía y de que la aplicación de la legalidad es necesaria, pero, en ocasiones, no es suficiente para resolver un conflicto político sostenido en el tiempo", señala la proposición de ley acordada, que insiste en la necesidad de "procurar la normalización institucional" tras un periodo de "grave perturbación" que provocó una "tensión" institucional, social y política y de favorecer "el diálogo, el entendimiento y la convivencia". Además, el texto explica que una amnistía "solo puede fundamentarse en la solidez del sistema democrático".
Para Xavier Arbos, catedrático de Derecho Constitucional, la justificación que despliegan "parece sólida", si bien reconoce que una medida de gracia de estas características le sigue generando dudas respecto al principio de igualdad, el monopolio de la jurisdicción o el derecho de tutela judicial efectiva. Entre otras cosas, el constitucionalista celebra que la exposición de motivos no caiga en la trampa de deslizar que dicho olvido jurídico viene a "reparar" una "injusticia" cometida por los tribunales. De hecho, el texto deja claro que la "aplicación de la legalidad" es "necesaria" y que "todos los caminos deben transitar dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional".
¿Cómo defiende su encaje constitucional?
El texto, además, defiende el encaje jurídico de esta medida de gracia. Y lo hace, en primer lugar, recurriendo al derecho comparado. "Se reconoce en el orden constitucional de buena parte de los países de nuestro entorno geográfico e influencia política", señala la proposición. Así, pone el ejemplo de Italia, Francia o Portugal, donde la amnistía aparece recogida en sus textos constitucionales. Sin embargo, también recuerda que hay países como Alemania, Austria, Bélgica, Irlanda o Suecia que tienen Leyes Fundamentales que no contemplan este olvido jurídico y, sin embargo, esto "no ha impedido que se afirmara" la "constitucionalidad" de la amnistía.
El texto, además, hace un análisis de este olvido jurídico desde la perspectiva del derecho de la UE para concluir que esta "institución" está "perfectamente homologada". Así, señala que en la normativa relativa a la orden de detención comunitaria se prevé que esta se deniegue cuando el delito "esté cubierto" por la amnistía. Y pone sobre la mesa varias sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En relación con este último órgano, apunta que "ha reconocido la validez y oportunidad política" de esta medida de gracia, aunque fijando como línea roja de la misma "las graves violaciones de derechos humanos".
La amnistía, lejos de ser una figura inconstitucional, forma parte del pacto fundacional de la democracia española, resalta la proposición
En cuanto a nuestro país, el texto recuerda que el Tribunal Constitucional ya afirmó "taxativamente" en una resolución relativa a la aplicación de la amnistía de 1977 que "no hay restricción constitucional directa sobre esta materia". Y rechaza el argumento de que la misma no tiene cabida porque la Ley Fundamental prohíbe los indultos generales apuntando a que esa misma sentencia ya dejó claro que ambas figuras son diferentes. "La amnistía, lejos de ser una figura inconstitucional, forma parte del pacto fundacional de la democracia española y se presenta como una facultad de las Cortes Generales", resalta la proposición, al tiempo que recuerda que si esta figura no tuviera encaje la entrada en vigor de la Constitución hubiera implicado la derogación de la Ley de Amnistía de 1977.
El texto, además, defiende que lo que se propone respeta el principio de igualdad porque "el ámbito de aplicación se identifica de forma objetiva y justificada". Y resalta que la norma se inspira en los principios de "razonabilidad" y "proporcionalidad". Sobre el primero de ellos, señala que la misma se enmarca "en la necesidad de superar" la "situación de alta tensión política que vivió la sociedad catalana". Y en cuanto a la proporcionalidad, apunta que la misma "deriva" de la "concreción del elenco de actos" amnistiables, eludiéndose "una referencia genérica e imprecisa" que pueda provocar que este olvido jurídico se extienda a "otro tipo de actos no conectados directamente" con el procés y sus consecuencias.
¿Quiénes se benefician?
Para Manuel Cancio, catedrático de Derecho Penal, la norma hace una "enumeración exhaustiva" de las conductas que se pueden beneficiar de esta amnistía. E incluye una "cláusula" de vinculación al procés que, a su juicio, cierra la puerta a todos aquellos con causas judiciales que nada tengan que ver con ese contexto político. Es el caso, por ejemplo, de la familia del expresident de la Generalitat Jordi Pujol. O de la presidenta de Junts, Laura Borràs, condenada por trocear contratos. También del abogado de Carles Puigdemont, Gonzalo Boye, procesado por un delito de blanqueo de capitales en el marco de la Operación Mito. "Son casos que nada tienen que ver con lo que delimita la norma", explica el catedrático.
La proposición de ley registrada a última hora de la tarde por el PSOE en el Congreso de los Diputados amnistía "actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable" ejecutados en el marco de las consultas del 9-N y 1-O, siempre y cuando los mismos hubieran sido realizados entre los días 1 de enero de 2012 y 13 de noviembre de 2023. Del mismo modo, también despliega sus efectos sobre sobre todas aquellas acciones realizadas "en el curso de actuaciones policiales dirigidas a dificultar o impedir" las consultas. En total, los negociadores calculan que se podrán beneficiar de este olvido jurídico cerca de cuatro centenares de personas: 309 independentistas y 73 agentes de las Fuerzas de Seguridad.
Entre los principales beneficiados estarían los nueve líderes del procés ya condenados por el Tribunal Supremo y posteriormente indultados, con Oriol Junqueras a la cabeza. A ellos se sumarían los que huyeron en su momento de la acción de la justicia. Es el caso del expresident Carles Puigdemont y los exconsellers Toni Comín o Lluís Puig, procesados por desobediencia y malversación agravada. Procesadas se encuentran también la exconsellera Clara Ponsatí o la secretaria general de ERC, Marta Rovira, aunque en su caso exclusivamente por un delito de desobediencia, el mismo tipo penal que pende sobre la cabeza de la exdiputada de la CUP Anna Gabriel y por el que ha sido condenada Meritxell Serret, actual consejera de Acción Exterior de la Generalitat.
Pendientes de juicio están varios cargos intermedios del Ejecutivo catalán durante aquel otoño caliente. Es el caso de Josep María Jové y Lluís Salvadó, ex secretario general de Vicepresidencia y ex secretario de Hacienda, respectivamente, enredados en la causa centrada en la arquitectura del 1-O. La Fiscalía les acusa de desobediencia, prevaricación y malversación agravada. Para el primero de ellos, pide siete años de prisión, frente a los seis años y tres meses que solicita para el segundo. En la misma causa, aunque en su caso por desobediencia, se encuentra también la actual consejera de Cultura, Natàlia Garriga.
La amnistía no dará derecho a la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa
También serán amnistiados, en principio, la treintena de antiguos cargos del Govern que se encuentran bajo la lupa de la justicia por la logística de la votación y la promoción exterior del procés. O Josep Lluís Alay y Xavier Vendrell, jefe de la oficina de Puigdemont y exconseller, respectivamente, que se encuentran investigados en el caso Voloh. El mismo futuro le espera al exconsejero de Interior Miquel Buch, que fue condenado por designar al mosso d'esquadra Lluís Escolà como cargo de confianza para que escoltara a Puigdemont en el extranjero. O la treintena de cargos, entre ellos el expresident Artur Mas, que se encuentran pendientes de juicio en el Tribunal de Cuentas por los gastos del 1-O.
La norma, no obstante, deja claro que la amnistía de estos actos "no dará derecho a percibir indemnización de ninguna clase ni generará derechos económicos de ningún tipo". Y, del mismo modo, tampoco "dará derecho a la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa".
¿Y qué pasa con el terrorismo?
El texto, no obstante, excluye de este olvido jurídico diferentes tipos de actos. Es el caso de aquellos dolosos contra las personas que "hubieran producido un resultado de muerte" u otros daños considerables. También de los tipificados como delitos de tortura o tratos inhumanos o degradantes, los de "traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la Defensa Nacional", los que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea o aquellos "en cuya ejecución" fuesen apreciadas actitudes discriminatorias. Y, por supuesto, los actos tipificados como delitos de terrorismo. Ahora bien, en circunstancias muy tasadas.
Cómo se articulase la norma en relación con este último tipo penal era una de las grandes incógnitas después de que el titular del Juzgado de Instrucción nº6 de la Audiencia Nacional pusiese la pasada semana sobre la mesa este delito, en contra del criterio de la Fiscalía, en la causa que se sigue por las protestas de Tsunami Democràtic, un procedimiento en el que el magistrado Manuel García-Castellón ha situado bajo la lupa a la número dos de Esquerra o al expresident Puigdemont, entre otros. Un caso que se suma en la Audiencia Nacional al de los activistas de los Comités de Defensa de la República (CDR) procesados por terrorismo.
En principio, tanto unos como otros se beneficiarían de dicha amnistía. Al fin y al cabo, la proposición de ley registrada en la Cámara Baja excluye los delitos de terrorismo de esta medida de gracia "siempre y cuando haya recaído sentencia firme" –algo que aún no ha sucedido– y los actos "hayan consistido en la comisión de alguna de las conductas" del artículo 3 de la Directiva Europea 2017/541: atentados contra la vida o la integridad física de una persona; secuestro; destrucciones masivas de instalaciones; apoderamiento ilícito de aeronaves; fabricación o tenencia de explosivos o armas de fuego; interferencia ilegal en sistemas de información; liberación de sustancias peligrosas o provocación de incendios o inundaciones que pongan en peligro vidas; o perturbación de suministros.
Una amnistía exprés que hace caer las órdenes
La entrada en vigor de la norma despejará, en principio, el camino para el regreso a España de los líderes independentistas huidos. Al fin y al cabo, una vez entre en vigor la ley de olvido jurídico "quedarán sin efecto" las "órdenes de busca y captura e ingreso en prisión" de aquellas personas a las que resulte de aplicación la amnistía, así como "las órdenes nacionales, europeas e internacionales de detención". En estos momentos, sobre Puigdemont o Comín no pesa ninguna euroorden. Sin embargo, sí que se mantienen vivas aquellas que permiten su detención si pisan territorio nacional.
La norma, además, incluye una cláusula con la que se busca que la norma tenga efectos con la mayor celeridad posible. Así, establece que los tribunales deberán adoptar, con "carácter preferente y urgente", las "decisiones pertinentes en cumplimiento de esta ley", cualquiera que fuera "el estado de tramitación del procedimiento administrativo o del proceso judicial o contable de que se trate". "Las decisiones se adoptarán en el plazo máximo de dos meses, sin perjuicio de los ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos", completa el artículo 10 de la proposición de ley.
Los jueces, como ha contado este diario, tienen a su disposición un mecanismo que les permite dejar en suspenso la aplicación de una norma cuando consideran que la misma, aplicable a una de sus causas, puede ser contraria a la Ley Fundamental. Es la cuestión de inconstitucionalidad. Y la presentación de la misma paraliza la aplicación de la ley en cuestión en el procedimiento concreto hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la misma. Algunos juristas veían en dicha herramienta un resquicio perfecto para dilatar la aplicación de la norma de olvido jurídico. Al menos, hasta que el máximo intérprete de la Ley Fundamental diera su veredicto.
Las decisiones se adoptarán en el plazo máximo de dos meses, sin perjuicio de los ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos
Pero la norma parece cerrar ahora la puerta a dicha posibilidad incluyendo ese "plazo de dos meses" y esa referencia a que los "recursos" no tengan "efectos suspensivos", lo que entra en contradicción con la propia Ley del Tribunal Constitucional –artículo 35–, que la norma de amnistía no plantea modificar –algo que sí hace con el Código Penal o la ley que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas–. No obstante, los jueces también cuentan con margen para plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que también permite la suspensión del procedimiento nacional hasta que el órgano comunitario se pronuncie al respecto. Ahora bien, en ese caso las consultas deben referirse al impacto que puede tener la amnistía en relación con el derecho de la Unión Europea.
El parto se ha demorado más tiempo del esperado. Pero, al final, la ley de amnistía ha visto la luz. Tras varias semanas de tiras y aflojas, los socialistas y los independentistas han logrado cerrar este lunes un texto sobre el olvido jurídico vinculado al procés que bien vale una investidura. Se trata de una norma que dedica buena parte de su extensión a justificar la promulgación de esta medida de gracia por razones de "interés general" y "utilidad social". Y a defender su encaje jurídico y constitucional, recurriendo para ello al derecho comparado y apoyándose sobre numerosas sentencias nacionales y europeas. El texto, que contará con el respaldo de PSOE, Sumar, Junts, ERC, PNV, BNG o Bildu, busca que la amnistía despliegue sus efectos con la mayor celeridad posible –dos meses– y allana el camino para el regreso de aquellos líderes del procés huidos.