Hace más de cuatro décadas, cuando la nueva democracia aún estaba en construcción, el legislador miraba al futuro pensando en un sistema de grandes mayorías. Y así fue, realmente, en las tres primeras legislaturas. Pero luego, todo cambió. Desde entonces, las urnas apenas han arrojado mayorías absolutas –sólo ocurrió en el 2000 y en el 2011–. En un principio, eso no supuso un problema. Las investiduras, con poco o mucho esfuerzo, iban saliendo adelante. Hasta que, con la irrupción de los nuevos partidos, se empezaron a imponer los bloqueos. Una situación política compleja que ha dejado al descubierto los agujeros normativos que existen alrededor del proceso que marca el inicio de cada legislatura.
Una de las lagunas afecta a la primera gran votación tras una cita con las urnas: la elección de la Mesa del Congreso de los Diputados y, con ella, la del presidente o presidenta de la Cámara Baja. Para la designación de la tercera autoridad del Estado, es necesaria una mayoría absoluta. Y si no se logra, las dos candidaturas con mayor respaldo se enfrentarán en una nueva votación en la que se impondrá quien más apoyos recabe. Ahora bien, ¿qué pasa si se produce un empate? En ese caso, el Reglamento del Congreso de los Diputados sólo contempla la celebración de "sucesivas votaciones" entre los "candidatos igualados" hasta que el mismo "quede dirimido". Pero nada más.
Una situación de empate en segunda vuelta no es algo tan descabellado. Imaginemos, por ejemplo, que en la sesión constitutiva de hace una semana el bloque de la derecha y el de la izquierda hubieran ido unidos, respectivamente, y que Coalición Canaria y Junts hubieran decidido descolgarse votando en blanco o nulo. Entonces, con la actual aritmética parlamentaria, la conservadora Cuca Gamarra y la socialista Francina Armengol se hubieran quedado cada una con 171 votos. Llegados a ese punto, las opciones para resolver el entuerto serían escasas. Si no se produjese ningún movimiento, las votaciones podrían estar repitiéndose in aeternum.
"No se puede mantener una parálisis de la Mesa de manera indefinida", apunta Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona. Por ello, el jurista considera necesaria una reforma que evite el posible bucle. Una posibilidad sería, expone al otro lado del teléfono, el establecimiento de un mecanismo de sorteo. "Que a partir de un número determinado de votaciones se produzca un sorteo entre los candidatos empatados", trata de resumir el constitucionalista. Un mecanismo que, al mismo tiempo, podría servir como elemento de presión que acabe poniendo de acuerdo a los grupos. O se rompe el bloqueo o será el azar el que determine el futuro.
No es, sin embargo, la única opción con la que podría evitarse un embrollo semejante. Otra posibilidad se puede encontrar en los reglamentos de algunas Cámaras autonómicas. Es el caso, por ejemplo, del de la Asamblea de Madrid o el Parlamento Vasco. En ambos, el procedimiento de elección del presidente es igual que en el Congreso de los Diputados. Ahora bien, se establece un mecanismo expreso de resolución de empates. Si los aspirantes siguen igualados después de varias votaciones –tres en el caso vasco y cuatro en el madrileño–, resultará elegido como jefe de la Cámara autonómica quien "forme parte de la candidatura más votada en las elecciones" autonómicas.
Sin un plazo marcado para la investidura
Para cubrir esta laguna, bastaría con una reforma del Reglamento del Congreso, que saldría adelante por mayoría absoluta. Una modificación a través de la cual también podrían introducirse cambios en lo relativo a la sesión de investidura. Fundamentalmente, en lo que a tiempos se refiere. En la actualidad, la normativa que regula el funcionamiento de la Cámara Baja no establece plazo alguno para convocar la sesión de investidura. Lo único que señala es que una vez recibida la propuesta de candidato por parte del rey se debe convocar un Pleno. Pero nada más. El manejo de los tiempos queda, por tanto, en manos del presidente o presidenta del Congreso de los Diputados.
Treinta y cuatro días pasaron en el verano de 2016 entre que el rey propuso a Mariano Rajoy como candidato y se celebró la sesión de investidura. Y treinta y cinco serán los que ahora transcurran hasta el intento de Alberto Núñez Feijóo. La celebración de esa primera votación es de gran importancia. Al fin y al cabo, es la que activa la cuenta atrás de dos meses para una repetición electoral. Hasta que no se celebra esa sesión, el reloj no corre. Y la parálisis se mantiene de manera indefinida.
"Se tendría que fijar un plazo de tiempo, que sea razonable, para la celebración del Pleno. Quizá estableciendo una horquilla mínima y máxima de días desde que se recibe la propuesta del rey hasta que se lleva a cabo la sesión", reflexiona Arbós, quien añade que no se pueden normalizar los largos periodos de funcionamiento incompleto de las instituciones. Esto, de hecho, es lo que se hace con la sesión constitutiva de la Cámara Baja, para la que los tiempos están perfectamente cerrados en el artículo 68 de la Constitución: "El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones".
Las lagunas del artículo 99
Y luego está el artículo 99 de la Ley Fundamental. Es el que establece el procedimiento de elección del presidente del Gobierno. Y el que fija el papel que juega el rey en el mismo. Un rol que, en un principio, no estaba previsto. En el primer borrador de la Ley Fundamental, que se filtró a la prensa, el monarca no proponía candidato alguno, sino que se limitaba a nombrar al elegido por el Congreso y a disolver la Cámara Baja si ninguno de los aspirantes recibía la confianza de la misma. Pero eso cambió en cuanto se presentó el anteproyecto. Aquel texto, ya sí, recogía que el rey, tras escuchar a los grupos y a los presidentes de las Cortes, proponía candidato a la Presidencia.
Este artículo ha causado no pocos quebraderos de cabeza en los últimos años. Básicamente, porque cuando se redactó no se contemplaron algunos supuestos que tiempo después se han ido planteando. Este precepto, por ejemplo, recoge que el rey propone a un candidato, pero nada dice sobre qué pasa si ninguno quiere someterse a la investidura –es lo que sucedió con Mariano Rajoy a comienzos de 2016–. Tampoco deja claro cómo actuar si más de uno –como ha sucedido tras el 23J– se ofrece a pesar de no contar con los apoyos suficientes para ser investido. En este último caso, el monarca le ha hecho el encargo a Feijóo al ser quien cuenta, a día de hoy, con más respaldos atados. Y lo ha hecho apoyándose en la "costumbre".
Del mismo modo, algunos juristas ponen el foco en la ausencia de un calendario definido. "En el procedimiento diseñado por el artículo 99 los tiempos aparecen confusos y dispersos, y se echan en falta algunos plazos ineludibles como debieran ser el de inicio de la primera ronda de consultas y duración de la misma, el plazo de convocatoria del Pleno de investidura o el de segundas y ulteriores rondas de consultas y duración de las mismas", apunta el constitucionalista Jesús María Corona en el artículo "A vueltas con la investidura del Presidente del Gobierno y el artículo 99 de la Constitución Española".
La investidura de Feijóo se celebrará los días 26 y 27 de septiembre
En este sentido, el también letrado del Parlamento de Cantabria pone sobre la mesa una posible reforma del artículo 99. La redacción planteada establece que, tras los comicios, los grupos parlamentarios tienen diez días para presentar candidatos. Hecho esto, se convocará un Pleno en el que, "sin debate alguno", se determinará cuál de los aspirantes cuenta con más apoyos. Visto el resultado, el presidente de la Cámara Baja trasladará al jefe del Estado el resultado de dicha votación, de forma que este último proponga al candidato a la Presidencia. Cinco días después, se celebrará la investidura. Y si el aspirante no obtiene los apoyos necesarios, "se tramitarán sucesivas propuestas en el plazo de siete días desde la celebración de la segunda votación de investidura".
Más allá de estas cuestiones, Arbós se inclina también por "acotar" la parte relativa a las "sucesivas propuestas", lo que permitiría, en su opinión, que si ni Feijóo ni Pedro Sánchez lograsen ser investidos, la tercera fuerza más votada pudiera exigir que se le diese esa oportunidad, y así sucesivamente. "Para que no se eternice, yo pondría un primer intento y, si no se consigue, un segundo antes de ir a elecciones", apunta el constitucionalista.
El problema es que para modificar el artículo 99 de la Constitución es necesario un amplio consenso. Para reformar este precepto de la Ley Fundamental, es necesaria una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Y aunque en principio no haría falta someter este cambio a referéndum, una décima parte de los miembros del Congreso o del Senado podrían terminar forzando la consulta a la ciudadanía.
Hace más de cuatro décadas, cuando la nueva democracia aún estaba en construcción, el legislador miraba al futuro pensando en un sistema de grandes mayorías. Y así fue, realmente, en las tres primeras legislaturas. Pero luego, todo cambió. Desde entonces, las urnas apenas han arrojado mayorías absolutas –sólo ocurrió en el 2000 y en el 2011–. En un principio, eso no supuso un problema. Las investiduras, con poco o mucho esfuerzo, iban saliendo adelante. Hasta que, con la irrupción de los nuevos partidos, se empezaron a imponer los bloqueos. Una situación política compleja que ha dejado al descubierto los agujeros normativos que existen alrededor del proceso que marca el inicio de cada legislatura.