Cuatro respuestas sobre la permanencia de Cataluña en la UE (sin sectarismos)

Una Cataluña independiente, ¿saldría de la UE o permanecería dentro de la organización? Esa es una de las grandes preguntas que rodea el proceso que promueve el presidente de la Generalitat, Artur Mas, que ha planteado las próximas elecciones autonómicas del 27 de septiembre como un plebiscito sobre la secesión. Los pronunciamientos por parte de las instituciones europeas son unánimes al asegurar que un nuevo Estado no tendría derecho a continuar en las estructuras comunitarias, mientras que los partidarios de la independencia sostienen todo lo contrario.

La legislación, por su parte, ofrece argumentos que utilizan tanto unos como otros, igual que ocurrió en la reciente experiencia del referéndum de autodeterminación celebrado en 2014 en Escocia. Para ese proceso –en el que finalmente triunfó la opción de mantener a Escocia como parte del Reino Unido–, el Gobierno británico y el escocés defendieron en diversos informes sus argumentos sobre la permanencia o no en la UE de un territorio escindido de otro.

En el caso de Cataluña, el Consejo Asesor para la Transición Nacional –un órgano dependiente de la Generalitat– ha publicado una serie de informes en los cuales también se dan razonamientos para sostener que la independencia no sacaría necesariamente a Cataluña de la UE. El Gobierno central, por contra, no ha respondido con un documento similar, si bien algunos miembros del Ejecutivo han afirmado verbalmente lo contrario: el último ha sido el ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel García Margallo, que hace unas semanas sostuvo que una Cataluña independiente quedaría fuera de la UE "desde el minuto uno".

¿Qué dice el derecho de la UE?

Los tratados comunitarios no recogen una regulación específica que contemple qué pasos deben seguirse cuando parte de un Estado de la UE se desgaja y se convierte en un nuevo país. Así lo recuerda el informe Las vías de integración de Cataluña en la Unión Europea, elaborado por el Consejo Asesor para la Transición Nacional, que explica que lo único que se contempla en los tratados comunitarios es "el procedimiento de ingreso de terceros estados situados fuera de la Unión".

No obstante, sí que ha habido pronunciamientos verbales al respecto que reflejan una opinión unánime entre los dirigentes europeos sobre el tema. También lo admite el citado informe, que hace referencia a las declaraciones del expresidente de la Comisión Europea, José Manuel Durao Barroso, que recordó en 2013 los argumentos del también exmandatario Romano Prodi cuando señaló en 2004 lo siguiente: "Cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de formar parte de ese Estado, por ejemplo porque se convierte en un Estado independiente, los tratados dejarán de aplicarse a este Estado".

Otros líderes también  han cerrado la puerta a que Cataluña pueda seguir en la UE si se separa de España. El último ha sido el primer ministro británico, David Cameron, quien mantuvo hace unos días que un nuevo Estado tendría que ponerse "a la cola" si quisiera reingresar en la UE.  Según Cameron, esta "es la postura de la Unión Europa y de cualquier experto constitucional en Europa, está muy claro". 

En relación con las declaraciones de los mandatarios europeos, el informe de los expertos de la Generalitat destaca que "en 2004 la Comisión declaró que no se pronunciaría oficialmente sobre esta cuestión hasta que no se lo pidiera formalmente un 'Estado miembro' con relación a un 'escenario preciso' y hasta que sus servicios no hubieran presentado un informe jurídico previo". La Generalitat tiene razón: en enero de 2014, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo pidió un informe a sus servicios jurídicos sobre qué ocurriría en caso de que Escocia abandonara Reino Unido, pero estos aún no se han pronunciado.

En cualquier caso, el informe del Consejo Asesor para la Transición Nacional reconoce que lo más probable es que Cataluña no pueda quedarse en la UE inmediatamente después de su declaración de independencia y que tendría que producirse una negociación para lograr un rápido reingreso. Lo mismo señalaban los informes encargados por los Gobiernos británico y escocés a tenor de su propia situación: el Ejecutivo de Escocia admitía que "los términos de la pertenencia de una Escocia independiente a la UE" estarían "sujetos a negociaciones con el resto de Estados miembros", mientras que el informe de Reino Unido era aún más claro: "La pertenencia de Reino Unido a la UE se mantendría automáticamente", pero "serían necesarias negociaciones" para garantizar la de un Estado escocés independiente.

¿Qué argumentos apoyan la exclusión de Cataluña de la UE?

En el caso de que Escocia hubiese alcanzado la independencia tendría que seguir el mismo trámite que el resto de terceros países para entrar en la UE: el procedimiento establecido en el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (TUE). El argumento pertenece al informe del Gobierno británico.

El Consejo Asesor para la Transición Nacional señala, no obstante, que este procedimiento podría quedar "modulado con la adopción de medidas simplificadoras y transitorias ad hoc, dirigidas a lograr que la integración sea rápida y a que, mientras dure el proceso, se continúe aplicando al territorio catalán y a sus ciudadanos la mayor parte del derecho europeo que se aplica en la actualidad". No obstante, los tratados europeos no contemplan de momento esta opción.

"Desde el momento en que una Escocia independiente sería un nuevo Estado [...] es difícil averiguar cómo Escocia podría evadir el proceso de acceso para nuevos estados recogido en los tratados europeos", sostiene por su parte el informe del Gobierno de Reino Unido, que también menciona al artículo 49 del Tratado de la UE para afirmar que, de acuerdo a lo que establece, "los nuevos Estados necesitan solicitar la entrada, obtener apoyo unánime del Consejo Europeo a su solicitud y conseguir que se apruebe su membresía a través de un tratado de acceso, ratificado por los parlamentos de todos los Estados miembros".

En este sentido, el informe británico se muestra escéptico sobre la pobilidad de un rápido ingreso de la UE del nuevo Estado, defendida en el informe de la Generalitat de Cataluña y también utilizado en su día por el Gobierno escocés. "Lo que está claro es que las negociaciones deberían producirse", y pese a que "no hay forma de saber cuán largo sería el proceso", las "complejidades de la situación sugieren que presumiblemente tomarían un considerable periodo de tiempo".

En definitiva, el argumento principal para sostener que Cataluña quedaría fuera de la UE es que se convertiría en un tercer Estado y como tal tendría que pedir el ingreso, tal y como establece el artículo 49 TUE.

Un segundo argumento, planteado por la Fundación Alternativas, asegura que una declaración de independencia de Cataluña, si fuera unilateral, rompería la inviolabilidad de las fronteras y "el respeto absoluto al Estado de Derecho constitucional", establecido en el artículo 2 del Tratado de la UE. "En esas condiciones, no es realista pensar que los países de la UE, por la unanimidad exigida en los Tratados, fueran a aceptar de buen grado ni siquiera iniciar el proceso de integración de ese 'nuevo Estado' en la Unión", señala.

¿Qué argumentos apoyan la permanencia de Cataluña?

La inmensa mayoría de los argumentos con los que los partidarios de la independencia sostienen que Cataluña no saldría de la UE no son legales, sino que se apoyan en "la flexibilidad y el pragmatismo" de la UE, según las palabras que utiliza el informe de la Generalitat de Cataluña. "La opción por uno u otro escenario", asegura este documento, no responderá "tanto a criterios jurídicos como criterios e intereses políticos y sobre todo económicos".

El argumento de más peso para el Gobierno catalán es el de que sus ciudadanos ya tienen "la ciudadanía europea" y "ejercen los derechos que de ella y del propio ordenamiento europeo se derivan". "Desde la perspectiva jurídica no sería razonable que la UE no tuviera en cuenta este dato a la hora de escoger el escenario de aplicación", asegura su informe, que añade que "difícilmente superaría un test de razonabilidad jurídica, y de proporcionalidad, una decisión que considerara irrelevante este dato".

"Negar la incorporación de un futuro Estado catalán a la UE o alargar este proceso de integración, equivale a excluir de la ciudadanía europea a siete millones y medio de personas que, desde hace décadas, disfrutan de este estatuto", asevera el documento, que va más allá al asegurar que "de hecho, los principios y valores que rigen la UE impedirían que sus instituciones se desentendieran de los derechos de las personas, de las empresas, del mantenimiento de las relaciones económicas y comerciales y, especialmente, de los derechos recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE".

El Gobierno escocés también utilizó los derechos de sus ciudadanos como razonamiento en el dossier que elaboró para sustentar su posible independencia. Y lo más llamativo es que el Gobierno británico admitió que este razonamiento debería ser tenido en cuenta, apoyándose en las explicaciones del "eminente jurista escocés" David Edward, quien argumentó que el hecho de que el derecho comunitario se estuviese aplicando a los ciudadanos escoceces podría obligar a la Unión Europea a negociar la permanencia de una Escocia independiente en la UE para "garantizar la protección de los derechos individuales reconocidos a los ciudadanos de la UE".

Con un fair play encomiable, el Gobierno británico admite que sería plausible que el Tribunal de Justicia de la UE, encargado de interpretar el derecho comunitario, concediese cierto peso a dicha argumentación en caso de tener que pronunciarse al respecto. En todo caso, añade que es improbable que dicho tribunal tenga que pronunciarse algún día sobre dicha materia. 

El Gobierno escocés utilizó un segundo argumento para defender que el nuevo Estado seguiría perteneciendo a la Unión Europea: descartaba la opción de que la UE no fuese a respetar "las aspiraciones democráticamente expresadas" por parte de los escoceses: pensar eso, a juicio del Ejecutivo independentista, era "no entender y tergiversar la naturaleza y el propósito fundamental de la UE".

"A lo largo de su historia, el leit motiv de la UE ha sido el aumento de su número de miembros, no la contracción. En la búsqueda de este objetivo, la UE –sus Estados miembros, sus instituciones y sus ciudadanos– han hecho frente y superado desafíos mucho mayores que este planteado por la transición democrática de Escocia a la independencia y a su pertenencia independiente a la UE", sostenía este informe, que tachaba de "no creíble" que "la UE, cuyos tratados fundacionales están fundamentalmente basados en la adhesión al liberalismo democrático, negase su posición como Estado miembro de pleno derecho a una Escocia independiente".

Tanto Cataluña como Escocia, igualmente, hacen referencia en sus respectivos documentos a un tercer argumento: el perjuicio económico que supondría para la UE su salida. "Parece claro que la permanencia de un futuro Estado catalán en la UE o su integración rápida y con régimen transitorio tendría más ventajas, para la Unión y para los actuales Estados miembros, que su expulsión definitiva o durante un largo lapso de tiempo mientras se produjera la adhesión por la vía ordinaria", señala el documento del Consejo Asesor para la Transición Nacional.

"La no aplicación en Cataluña de los Tratados y el derecho de la UE, el restablecimiento de aranceles y la suspensión de las libertades de circulación de personas, bienes, servicios y capitales afectaría negativamente a la UE y a todos los Estados miembros y, muy especialmente, a los inversores y a las empresas de estos Estados con intereses industriales y financieros en Cataluña", abunda a este respecto la Generalitat, que además hace hincapié en que "un porcentaje muy importante del transporte de mercancías entre España y el resto de Europa se produce a través del territorio" catalán.

El documento que preparó el Gobierno escocés utilizaba un último argumento para fundamentar su no expulsión de la UE: dado que su consulta fue acordada con el Gobierno británico, el Ejecutivo escocés señalaba que "el proceso por el cual Esocia se convertirá en independiente está basado en un proceso democrático y constitucional, en línea con el artículo 2 del Tratado de la UE". En el supuesto de una declaración unilateral de independencia de Cataluña, este razonamiento quedaría invalidado, tal y como destaca precisamente el documento de la Fundación Alternativas.

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Además de la normativa europea, existe legislación internacional que se ocupa de los diferentes supuestos en los que puede producirse un proceso de secesión y sus consecuencias a nivel jurídico. La Convención de Viena del año 1978 sobre la Sucesión de Estados en Materia de Tratados, así como la Convención de Viena de 1983 en Materia de Bienes, Archivos y Deudas de Estado, son los dos documentos que con más claridad tratan este tema. No obstante, ninguno de los dos es aplicable a España: el primero porque no lo ha ratificado, mientras que el segundo no ha entrado aún en vigor ya que no ha obtenido el número suficiente de adhesiones.

En este sentido, la Convención de Viena del 78 sólo está ratificada por 22 países, entre ellos seis de la UE: Croacia, Chipre, República Checa, Estonia, Eslovaquia y Eslovenia. A ella hace referencia otro informe elaborado por el Consejo Asesor para la Transición Nacional catalán bajo el título La integración en la comunidad internacional, que explica que "en el caso de la separación de partes de un Estado", la Convención prevé que "los tratados en vigor en el momento de la sucesión continúen en vigor respecto de cada Estado sucesor", según su artículo 34.

El informe admite que esta regulación internacional no es "obligatoria para todos los Estados de la comunidad internacional" –de hecho, no lo sería para España, al no haberla ratificado–, pero señala que "prevé unas reglas relevantes". No obstante, el documento sostiene que la decisión final sobre la permanencia de Cataluña en la UE responderá más a una decisión política que legal, ya que a su juicio "los casos concretos muestran que las soluciones no responden a consideraciones jurídicas, sino sobre todo a consideraciones pragmáticas y de oportunidad, lo que hace difícil la deducción de reglas generales".