¡Exprópiese! (dependiendo de dónde)

El carrusel de normas autonómicas sobre vivienda, así como los recursos y suspensiones en el Tribunal Constitucional, han acabado por propiciar una paradoja. Andalucía abrió el camino de las expropiaciones de viviendas a entidades financieras para evitar desahucios con un decreto aprobado en 2013 que causó un enorme revuelo político. Fue recurrido por el Gobierno y automáticamente suspendido. El mismo año el Parlamento andaluz aprobó una ley similar, que corrió igual suerte. Una sentencia del Constitucional de 2015 acabó finalmente con los aspectos más controvertidos del decreto, entre ellos la expropiación de viviendas para evitar desahucios. A pesar de la respuesta fulminante del Gobierno, la vía expropiatoria andaluza para atacar los desahucios sirvió de modelo, con más o menos variaciones, para Canarias, País Vasco, Navarra –con leyes recurridas por el Gobierno y suspendidas–, Cataluña, Comunidad Valencia y Extremadura –con normas de momento en vigor–. La paradoja está en que mientras otras comunidades tienen leyes en vigor inspiradas en la andaluza, ahora Andalucía, la primera en sufrir el rechazo del Constitucional, ha renunciado a esa vía para probar una nueva: ya no se trata de expropiar viviendas a la banca, sino de comprárselas para evitar los desahucios.

El Consejo de Gobierno de la Junta, que preside Susana Díaz (PSOE), ha aprobado este martes el anteproyecto de ley de tanteo y retracto en desahucios de viviendas, aún pendiente de publicación oficial. La idea es evitar los desalojos de viviendas mediante el ejercicio del derecho preferente de compra por parte de la Junta. La medida es de alcance limitado, ya que el presupuesto es de 4 millones para 2017, si bien es modificable o ampliable en años venideros. La medida se adoptará en función de la situación socioeconómica de las familias, dándose prioridad a colectivos vulnerables. El proyecto de ley fija como precio de la vivienda el valor del crédito a extinguir. El tanteo y el retracto se realizan sólo en casos de dación en pago, mientras que para los casos de ejecución hipotecaria se reserva el retracto, lo que implica intervenir al final del proceso, una vez comunicado el desalojo y concluida la subasta.

En caso de compra por parte de la Junta, las viviendas pasan a engrosar el parque público y las familias que iban a ser desahuciadas se quedan pagando un alquiler. Puede entenderse del siguiente modo: en un periodo de escasa construcción de viviendas públicas, ésta es una vía para incorporarlas mediante su compra. Si su situación económica mejora, los inquilinos pueden volver a ser titulares de la vivienda. El consejero de Vivienda, Felipe López, incidió durante la presentación de la norma en el contraste que ello supone con el Ayuntamiento de Madrid, que con Ana Botella (PP) vendió más de 1.800 viviendas a un fondo buitre. La norma aún debe pasar por el Parlamento.

La ley supone un cambio de paradigma en la forma de actuar contra los desahucios en Andalucía: de expropiar viviendas a la banca, como establecían el decreto y la ley de 2013 –que está suspendida pero no anulada por el Constitucional–, a comprárselas con dinero público. Las propias entidades financieras han formado parte de los interlocutores de la Junta en la elaboración de la norma, según explicó el consejero. Las normas expropiatorias se aprobaron durante el Gobierno PSOE-IU, con la Consejería de Vivienda en manos de la coalición de izquierdas, que este martes ya avanzó su rechazo a la nueva medida por suponer "un retroceso" y "poner a la Junta del lado de los bancos". Lo cierto es que entre el Gobierno y el Constitucional dificultaron en extremo volver a la vía expropiatoria, ya que la sentencia estableció –asumiendo los argumentos de la Abogacía del Estado– que la expropiación de viviendas invadía la competencia de planificación de la economía, en manos del Ejecutivo central.

El decreto andaluz declaraba "de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, a efectos de expropiación forzosa del uso de la vivienda objeto del mismo por un plazo máximo de tres años". Los beneficiarios de la medida debían acreditar su imposibilidad de pagar la hipoteca, así como encontrarse en riesgo de exclusión social acreditado por su ayuntamiento. También debían abonar un alquiler. La Junta se encargaría de pagar la expropiación, que también tiene un coste aunque mucho menor. El PP puso el grito en el cielo, al juzgar que la medida –que preveía sanciones a la banca poner mantener viviendas vacías, aspecto anulado igualmente por el Constitucional– atentaba contra la propiedad privada y lastraba la recuperación económica. La expropiación sirvió al PP para comparar a José Antonio Griñán, entonces presidente de la Junta, con Hugo Chávez por su famoso "¡exprópiese!".

La extensión de la "función social" de la vivienda

La idea de la expropiación para garantizar la "función social de la vivienda" cundió. La primera comunidad en tomar nota fue Navarra. El Parlamento aprobó en junio de 2013 la ley foral "de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda", que establecía como causa de expropiación el "incumplimiento de la función social" de la propiedad.

Un año después, el Parlamento de Canarias aprobó una modificación legal de "medidas para garantizar el derecho a la vivienda". Al igual que en Andalucía y en Navarra, se fijaban supuestos de expropiación. Las disposiciones adicionales de las leyes navarra y canaria que establecían la expropiación para evitar desahucios eran idénticas, en la estela de la norma andaluza: "Declaración del interés social a efectos de expropiación forzosa de la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social". La respuesta del Gobierno también fue idéntica. En ambos casos planteó recursos de inconstitucionalidad. En virtud de la prerrogativa que tiene el presidente para forzar la paralización cautelar de normas autonómicas si considera que invaden competencias estatales, la suspensión fue automática.

La ley vasca de junio de 2015 establecía la "expropiación forzosa del uso temporal de viviendas incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria", entre otras figuras. La norma fue aprobada con el rechazo del PP y, lo que es más relevante, del PNV, que gobernaba –y gobierna– el País Vasco. El recurso del Gobierno llegó en marzo de 2016 y la suspensión cautelar por parte del Tribunal Constitucional un mes después.

El caso aragonés es complejo. Primero el Gobierno aragonés aprobó un decreto en diciembre de 2015, que fue recurrido y suspendido. Un año después llegó la ley, que corrió la misma suerte. En ninguno de los dos casos, ni en el decreto ni en la ley, se menciona la expropiación, pero el Gobierno entendió que los fines perseguidos son los mismos. Recurrió y las normas están suspendidas. Entre los preceptos recurridos está la suspensión de los procesos de ejecución hipotecaria de familias vulnerables, así como un conjunto de medidas para imponer a los bancos –y a otras personas jurídicas titulares de viviendas– la "cesión del uso" de viviendas que "provengan de procedimiento de ejecución hipotecaria" si el parque de viviendas público es insuficiente.

A la espera de sentencias, ¿y de más recursos?

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No todos los artículos legales que establecen supuestos o mecanismos de expropiación han sido anulados. Hasta la fecha, sólo han corrido esa suerte los del decreto andaluz. El resto de normas –incluida la ley andaluza– han visto esos artículos suspendidos por el Constitucional, no anulados. Aún debe haber sentencias. Otras comunidades aún no saben si el Gobierno tomará cartas o no en relación con sus leyes. Es el caso de la ley extremeña de febrero de 2017 de "emergencia social de la vivienda". Esta norma establece la "expropiación forzosa del usufructo temporal [...] para la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social". Otra vez el propósito es la expropiación para evitar desahucios. Tal y como han insistido las autoridades autonómicas extremeñas, la ley se ha hecho con plena consciencia de los antecedentes, por lo que se han introducido cautelas. Por ejemplo, se establece que la expropiación se realizará "una vez agotadas todas las vías de solución habitacional en previsión de la menor afectación posible al mercado hipotecario".

La ley valenciana de "función social de la vivienda", también de febrero de este año, al igual que las anteriores, crea un esquema expropiatorio similar al decreto andaluz. La norma establece un mecanismo de "declaración del interés social y la necesidad de ocupación a efectos de expropiación forzosa del usufructo temporal de viviendas incursas en procedimiento de desahucio por ejecución hipotecaria para la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social". Es decir, expropiar viviendas para evitar desahucios de personas que no pueden pagar. El Gobierno no ha recurrido las normas extremeña ni valenciana.

El caso catalán tiene más antecedentes. Esta comunidad ya aprobó en 2007 una ley que establecía el supuesto de "incumplimiento de la función social" de la vivienda como causa de expropiación, si bien tuvo escasa aplicación. Ahora una ley de diciembre de 2016 "de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial" recoge tanto la "expropiación del derecho de uso" por un periodo de tres años para evitar desahucios de personas en situaciones vulnerables como la "expropiación temporal de viviendas vacías por causas de interés social". Esta ley no ha sido recurrida.