La Generalitat de Cataluña tiene decidido celebrar un referéndum de independencia después del verano con o sin consentimiento del Estado, o eso, al menos, defiende el presidente Carles Puigdemont. Pero el Gobierno central no tiene ninguna intención de permitirlo y, según los expertos consultados por este periódico, cuenta con varias vías para impedir que el Ejecutivo catalán acabe colocando las urnas: desde suspender la convocatoria a través del Tribunal Constitucional hasta aplicar el artículo 155 de la Constitución, la opción más extrema.
Este miércoles, Puigdemont envió una carta a Rajoy solicitándole formalmente que ambos Gobiernos se sienten a negociar la convocatoria de una consulta "que dé respuesta a la demanda de la ciudadanía de Cataluña de poder decidir sobre su futuro". No obstante, la vicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáenz de Santamaría, ya dejó claro el martes que la intención del Ejecutivo no es, en ningún caso, permitir este referéndum: "La democracia tiene poder para evitar" la consulta, señaló.
Pero, ¿cuáles son estos mecanismos? La intervención judicial, explican los expertos, tendría lugar en casi todos ellos, aunque la contundencia de las acciones variaría dependiendo, entre otras cosas, de lo lejos que llegase la Generalitat a la hora de poner las urnas. El Tribunal Constitucional, en todo caso, tendría un papel fundamental en casi todos los supuestos, y el Senado también podría estar implicado si se aplicase la medida más extrema: la aplicación del artículo 155 de la Constitución.
1. La suspensión de la consulta por parte del Tribunal Constitucional
El primer paso para evitar la celebración del referéndum sería su suspensión por parte de la Justicia. Eso fue lo que ocurrió en septiembre de 2014, cuando el Tribunal Constitucional decidió cancelar de manera cautelar la consulta apenas 20 días después de que el entonces president, Artur Mas, firmara el decreto de convocatoria. La suspensión –cautelar, en un inicio, y que el TC confirmó en febrero, tres meses después– se produjo a raíz de la admisión a trámite de un recurso presentado por el Gobierno central, que para paralizar la convocatoria de la consulta –inicialmente prevista para después de verano– tendría que recurrir de nuevo ante la Justicia.
En cualquier caso, el Tribunal Constitucional ya tiene suspendidas de forma cautelar varias decisiones adoptadas por las instituciones catalanas para la celebración del referéndum, unas suspensiones que se han producido a raíz de la presentación de recursos por parte del Gobierno central. Es el caso, por ejemplo, de varias partidas reservadas en los presupuestos autonómicos para llevar a cabo la consulta, que fueron paralizadas el pasado abril por el TC al entender fundado que estaban destinadas a poner en marcha el proceso de referéndum.
2. La acción de la Fiscalía contra los convocantes
Se trata de otra acción que también ha tenido ya lugar, aunque en el caso de la consulta que se celebró el 9 de noviembre de 2014, el Ministerio Público se querelló contra Artur Mas y otros altos cargos de la Generalitat días después de que se sacasen las urnas. La Fiscalía, no obstante, podría actuar contra el Gobierno autonómico antes incluso de celebrarse la consulta si considerase que se dedica a desobedecer la suspensión cautelar dictada por el TC, que avisó al Ejecutivo catalán de que debía de abstenerse de "iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno de disposición de las partidas presupuestarias impugnadas [...] con el fin de financiar cualquier gasto derivado de la preparación, gestión y celebración del proceso referendario o del referéndum".
La querella que presentó el Ministerio Público contra Mas y otros altos cargos de la Generalitat por el referéndum de 2014 les imputaba a éstos delitos de desobediencia, obstrucción a la justicia, prevaricación administrativa y malversación de fondos públicos. Según fuentes jurídicas, si la Fiscalía actuase en esta ocasión, el contenido de su acción sería similar.
3. Multas o suspensión a Puigdemont
En 2015, el Congreso aprobó con la mayoría absoluta del PP la reforma del Tribunal Constitucional que permite a este órgano adoptar medidas cautelares y, en última instancia, suspender en el ejercicio de sus funciones a los altos cargos que desobedezcan sus resoluciones. Y, pese a que esta reforma está en trámites para ser derogada, lo más probable es que el Constitucional aún esté a tiempo de aplicarla en los meses y semanas previos al referéndum. Sería la primera vez que se aplican estas sanciones.
En este sentido, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que el órgano, si entiende que una de sus resoluciones está siendo incumplida puede, en primer término, "imponer multa coercitiva de 3.000 a 30.000 euros a las autoridades, empleados públicos o particulares" que faltaran a su autoridad, pudiendo "reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado". El Constitucional, además, cuenta con otra arma: la posibilidad de "acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal".
No obstante, algunas interpretaciones jurídicas siembran dudas sobre la capacidad real del Tribunal Constitucional de poder imponer estas sanciones en el supuesto de que Puigdemont y su Gobierno desoigan a la Justicia y sigan adelante con el referéndum. Así lo explica Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, que entiende que para que la Justicia pudiera aplicar estas sanciones –especialmente la suspensión del ejercicio de las funciones de un alto cargo– debería constatar que ha faltado "reiteradamente" a su deber de obediencia, "y en este caso, sería una conducta puntual".
4. Acción directa del Constitucional
Si, pese a la prohibición por parte del Tribunal Constitucional –y al resto de acciones que pudiera iniciar el Estado–, las autoridades catalanas siguieran adelante con la celebración de la consulta, la Justicia tiene mecanismos para evitar que ésta llegue a término. En este sentido, la ley orgánica que lo regula establece que el TC "podrá recabar el auxilio de cualquiera de las administraciones y poderes públicos para garantizar la efectividad de sus resoluciones, que lo prestarán con carácter preferente y urgente".
Xavier Arbós pone varios ejemplos al respecto. El catedrático señala que, en esta fase, el Tribunal Constitucional podría "ordenar a un juzgado de Barcelona que, para asegurar el cumplimiento de su resolución, secuestre las urnas", o también estaría capacitado para negarse a que las escuelas sirvieran de centro de votación. "No obstante, lo obligatorio a nivel jurídico es que las medidas que se tomaran fueran proporcionales, es decir, que si se puede operar con elementos de intervención mínimos, no se aplique el artículo 155 de la Constitución".
5. El artículo 155 de la Constitución
Y es que los expertos consultados coinciden en que recurrir a esta medida es la opción más extrema y la que más incertidumbres genera, toda vez que nunca se ha aplicado desde la aprobación de la Carta Magna. El artículo 155 establece que "si una comunidad autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general".
La redacción de la ley, explica Eduardo Vírgala, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco, es ambigua a propósito para dejar margen al Gobierno para actuar en una "situación límite". Tal y como señala el articulado, para iniciar la suspensión de la autonomía catalana, el Ejecutivo tendría que presentar una resolución motivada ante el Senado acompañada de una solicitud para "la aplicación de medidas necesarias para reconducir la situación", apunta Vírgala. La Cámara alta debería aprobar esta petición por mayoría absoluta.
No obstante, las consecuencias de la aplicación del artículo 155 pueden ser diferentes dependiendo del grado de fuerza que quiera utilizar el Gobierno. "En mi opinión, ese artículo faculta al Gobierno a hacer todo lo que considere necesario, desde suspender de manera temporal la Generalitat de Cataluña hasta disolver el Parlamento", explica Vírgala, que sin embargo matiza que todas las medidas deberían ser "temporales" y aplicarse únicamente hasta que la situación se hubiese reconducido.
"El artículo está planteado en términos muy vagos, pero yo descarto la posibilidad de suspender indefinidamente el régimen autonómico, porque iría contra el artículo 2 de la Constitución", el que reconoce el derecho a la autonomía, apunta Vírgala, que también señala que, a causa de esta ambigüedad en la redacción, las consecuencias podrían ser mucho más leves. "El Gobierno podría limitarse a impartir instrucciones, a anular actos administrativos o a incautar una consejería, aunque entiendo que si se aplicase el artículo sería porque se ha alcanzado una situación límite y se tomarían medidas más contundentes", señala.
Ver másPuigdemont avanza hacia el referéndum unilateral con la opción de las elecciones en la recámara
¿Y si el referéndum no llega a celebrarse?
Toda vez que el Estado tiene varios métodos para impedir que el referéndum se lleve a cabo –al menos, con medios públicos y gestionado por las autoridades catalanas–, tras la fecha que marque Puigdemont en el calendario para su celebración, al Ejecutivo catalán se le abrirían tres posibles escenarios: o acatar la prohibición y seguir adelante con la legislatura, o convocar elecciones, o proclamar una declaración unilateral de independencia. No obstante, esta última opción es la más incierta, ya que abriría incógnitas sobre el alcance real de la iniciativa, que para avanzar debería ser aceptada internacionalmente, por ejemplo. Además, ninguna fuerza política más allá de Junts pel Sí y la CUP apoyaría la independencia unilateral.
Por otra parte, convocar elecciones es un escenario en el que los partidos independentistas podrían utilizar para su discurso la eventual prohibición del referéndum por parte del Estado. Pero el panorama para cada uno de ellos es diferente. ERC podría consolidar su posición, ya que las encuestas le sitúan como el vencedor de las elecciones, mientras que el PDeCat sufriría un duro golpe y sería tercera fuerza, según un sondeo publicado por La Vanguardia en abril. Por ello, no está claro que ambas fuerzas reediten la coalición Junts pel Sí, dado que los conservadores tendrían muchos más incentivos para ello que los republicanos.
La Generalitat de Cataluña tiene decidido celebrar un referéndum de independencia después del verano con o sin consentimiento del Estado, o eso, al menos, defiende el presidente Carles Puigdemont. Pero el Gobierno central no tiene ninguna intención de permitirlo y, según los expertos consultados por este periódico, cuenta con varias vías para impedir que el Ejecutivo catalán acabe colocando las urnas: desde suspender la convocatoria a través del Tribunal Constitucional hasta aplicar el artículo 155 de la Constitución, la opción más extrema.