¿En qué quedó aquella cláusula antiparaísos en el decreto de ayudas del Gobierno de mayo de 2020? Se suponía que tenía que evitar que empresas en paraísos fiscales se beneficiaran de dinero público. Sonaba bien. Ahora ni el Ministerio de Hacienda ni el de Trabajo ofrecen detalle. El diagnóstico de las organizaciones de denuncia de la evasión es coincidente: nunca fue mucho más que un gesto. En realidad, no ha sido un problema sólo español. Los gobiernos europeos “no han logrado introducir medidas eficaces para garantizar que el apoyo público no termine en paraísos fiscales”, señala Tove Maria Ryding, de la European Network on Debt and Development (Eurodad). Es más, que estas medidas de urgencia arrojen balances más que discretos ni siquiera es el problema central. La pandemia, que incrementa la urgencia de la Unión Europea (UE) y sus Estados por dotarse de recursos para lidiar con una crisis histórica, está demostrando la facilidad con la que los paraísos fiscales y las empresas que operan en ellos se ponen a salvo.
Los puntos débiles de la respuesta institucional han aflorado. Para empezar, los listados de territorios opacos de España y la UE se quedan cortos. “Las jurisdicciones que figuran en la lista negra de la UE causan menos del 2% de las pérdidas fiscales mundiales”, señala un informe de Tax Justice Network. El propio Parlamento europeo acaba de asumir la "ineficacia" de esta lista, solicitando su modificación con 587 votos a favor, 50 en contra y 46 abstenciones. "Los ajustes simbólicos no deben bastar para considerar un sistema tributario justo", señala la Eurocámara,
Además, genera dudas que sean los países ricos, y sobre todo Estados Unidos, quienes lideran la negociación fiscal mundial en el seno de la OCDE. Alterar el esquema de poder internacional que facilitan los paraísos es, en palabras de Dereje Alemayehu, coordinador de la Global Alliance for Tax Justice, tarea “imposible para un club de países ricos”. A esto se suma que el semestre de la presidencia alemana del Consejo de la Unión Europea finalizó sin culminar las previsiones más optimistas. “Ha estado demasiado centrada en conseguir un acuerdo sobre impuestos digitales a nivel de la OCDE, mientras no se desarrolla un plan B de la UE”, señala Vicky Cann, del Corporate Europe Observatory.
Del dicho al hecho
La primera ola cogió a los gobiernos desprevenidos ante el virus. Los meses de abril y mayo, con el trauma económico acompañando de la mano al golpe sanitario, generaron un escenario óptimo para que unos gobernantes desbordados alzaran al menos banderas de solidaridad con el pueblo sufrido. ¿Y qué figura encarna mejor la insolidaridad y la desigualdad? Exacto. Los paraísos fiscales. Con la herida del virus del carne viva, estos territorios fueron puestos en el punto de mira. Abrió fuego Dinamarca, que introdujo en un paquete de ayuda por valor de 100.000 millones de coronas (13.400 millones de euros) una enmienda que vetaba el acceso a empresas en paraísos. La idea prendió en otros países, con más o menos concreción. El debate se abrió paso en Francia, Italia, Polonia, Holanda, Bélgica, Austria...
Y llegó a España, arrastrado por Más País. ¿Qué había más vistoso que un titular, en plena zozobra popular, apuntando el dedo contra los malvados capitalistas offshore?offshore El decreto-ley en defensa del empleo de 12 de mayo decía: “Las empresas y entidades que tengan su domicilio fiscal en países o territorios calificados como paraísos fiscales conforme a la normativa vigente no podrán acogerse a los expedientes de regulación temporal de empleo”. La cuña antiparaísos generó desde primera hora múltiples suspicacias por dos motivos: 1) Los listados español y europeo de paraísos fiscales dejan fuera el grueso de los territorios problemáticos. 2) El diseño de la medida dejó abierta una gatera al permitir el acceso a ayudas a empresas con filiales en paraísos.
Especialistas y organizaciones de justicia fiscal –Eurodad, Corporate Europe Observatory, Tax Justice Network– coincidían desde el principio en el dudoso alcance de las medidas, no sólo en España sino en toda Europa. Consultadas para este artículo, el diagnóstico es claro: fueron iniciativas de carácter eminentemente simbólico que han contribuido a abrir un debate imprescindible pero que, si han tenido algún impacto real, apenas ha sido detallado.
¿Y concretamente en España? infoLibre trasladó al Ministerio de Hacienda dos preguntas: ¿Se ha aplicado la cláusula antiparaísos a alguna empresa? Si es así, ¿a cuántas? El departamento que dirige María Jesús Montero (PSOE) derivó a Trabajo (Unidas Podemos), donde no hubo respuesta.
“El decreto tuvo mucho de brindis al sol, sobre todo porque hay un problema con los listados. Los paraísos con mayor impacto son precisamente los que están dentro de la UE. Y esos no están en las listas de España ni de la UE”, señala Ricardo García Zaldívar, miembro de la Plataforma por la Justicia Fiscal y presidente de Attac, que recuerda que es frecuente que las grandes empresas españolas tengan filiales en territorios offshore, por lo que se quedan fuera de medidas diseñadas con el enfoque del decreto de mayo [ver aquí información en detalle sobre el IBEX].
“Fue una primera declaración normativa, sin efectividad. Tiene sobre todo un valor simbólico”, señala José María Mollinedo, secretario general del Sindicato de Técnicos del Ministerio de Hacienda (Gestha). La medida, señala, partía de un potencial limitado al afectar sólo en la práctica a empresas con sede en un paraíso fiscal que operasen en España mediante un “establecimiento permanente”. No es lo normal. Lo más lógico es que si una empresa tiene sede en un paraíso fiscal, opere en España con un “establecimiento no permanente”, con lo cual es altamente improbable que tenga que acogerse a medidas sociales, añade. Mollinedo interpreta la norma como “un primer aviso” de que el Gobierno tiene intención de “avanzar en ese camino".
La insuficiencia de los listados
Lo cierto es que el Gobierno, dando la razón a Mollinedo, sí tiene intención de avanzar en ese camino. El Consejo de Ministros aprobó en octubre el proyecto de Ley contra el Fraude Fiscal, ahora en tramitación en el Congreso. La norma, que pretende limitar las deducciones a empresas con operen en territorios de nula o baja tributación, afina el propio concepto de paraíso fiscal al asimilarlo al de “jurisdicción no cooperativa”, utilizado por la UE.
A la espera de ver en qué se concreta, lo que ahora pone de relieve el proyecto de ley es la existencia de un grave problema: la insuficiencia de los listados de paraísos fiscales. Y aquí hay dos preguntas que adquieren gran sentido y cuya respuesta contribuye a entender el porqué de la impunidad de los paraísos. ¿Qué es para España un paraíso fiscal? ¿Y para la Unión Europea?
En España el punto de partida es un listado de 48 países, establecido en un real decreto de 1991. Dicho listado ha quedado superado por la Ley contra el Fraude Fiscal de 2006, que fija requisitos para salir del listado o ver limitado el impacto de seguir en el mismo, como la firma de convenios. Al menos 15 países han firmado acuerdos de este tipo, entre ellos Andorra, Antillas Neerlandesas, República de Chipre, Emiratos Árabes Unidos, Hong-Kong, Las Bahamas, Barbados, Jamaica y Luxemburgo. Ahora mismo no hay un listado oficial como tal, resultante de pasar el de 1991 por el filtro de la ley de 2006. Pero la Agencia Tributaria sí cuenta con un catálogo de una treintena de territorios, en el que están Bahrein, Brunei, Antigua y Barbuda, Bermuda, Anguila, Islas Cook, Granada, Isla de Man... Un recorrido centrado sobre todo en los exóticos destinos a los que acude la mente cuando escucha las palabras “paraíso fiscal”.
En cuanto a la UE, tiene un listado de 12 países y territorios "no cooperadores": Samoa Americana, Anguilla, Barbados, Fiyi, Guam, Palaos, Panamá, Samoa, Trinidad y Tobago, Islas Vírgenes de Estados Unidos, Vanuatu y Seychelles. El resultado salta a la vista: hay sólo cinco territorios, sólo cinco, que están al mismo tiempo en la lista española y la europea: Anguilla, Fiyi, Islas Vírgenes de Estados Unidos, Vanuatu y Seychelles. Y ninguno de esos cinco territorios forma parte del cogollo del problema.
El “enemigo en casa”
“El problema en Europa es que tenemos el enemigo en casa. Lo que hace la UE es ir negociando poco a poco con ese enemigo”, señala Ricardo García Zaldívar, de la Plataforma por la Justicia Fiscal. Son palabras duras. Pero es un diagnóstico compartido por todos los observatorios. Un dato. La clasificación extraoficial de referencia, el Índice de Paraísos Fiscales Corporativos, ordena diez nombres. Pues bien, hay dos de la UE: Holanda y Luxemburgo, 4º y 6º. Es lo que García Zaldívar llama “el enemigo en casa”. Además, en el 5º puesto está Suiza, del espacio Schengen.
La pandemia ha elevado la repercusión del trabajo de organizaciones como Tax Justice Network En abril, el informe El eje de la evasión fiscal concluyó que los Estados de la UE pierden más de 24.700 millones de euros al año en impuestos de sociedades por esquemas fiscales que pasan por Luxemburgo, Países Bajos, Suiza y la red de Territorios de Ultramar y Dependencias de la Corona de Reino Unido. Según una estimación facilitada por Tax Justice Network a infoLibre, España pierde 2.280 millones al año por estos cuatro "paraísos fiscales" que no lo son para los listados oficiales.
Ahora Tax Justice Network, junto con otras redes de asociaciones contra la evasión fiscal, ha publicado otro informe de escala aún mayor, que concluye que la pérdida de los Estados en el mundo asciende a en torno a 350.000 millones de euros, 3.700 de ellos en España. Hay una conclusión demoledora para el enfoque el problema que hacen la UE y sus miembros: “Los mayores propiciadores del abuso fiscal son los países ricos que se encuentran en el centro de la economía mundial y sus dependencias, y no los países que figuran en la lista negra altamente politizada de la UE o las pequeñas islas bordeadas de palmeras de la creencia popular”. Los países miembros del G20, según el informe, son culpables del 26,7% de las pérdidas fiscales. El “eje de la evasión fiscal” –Reino Unido, Holanda, Suiza, Luxemburgo– se anota más de un 50%, siempre según este estudio. Y añade el informe, echando sal en la herida de la UE: “Las jurisdicciones que figuran en la lista negra de la UE causan menos del 2% de las pérdidas fiscales mundiales”.
Dudas sobre la OCDE
La iniciativa más desarrollada para embridar el problema la lidera la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), donde se encuentran las principales potencias occidentales y el grueso de los países más ricos y poderosos. Están entre los fundadores los países que Tax Justice Network considera el “eje de la evasión fiscal” y Estados Unidos. ¿En qué consiste su proyecto? La OCDE negocia actualmente “normas tributarias internacionales” y un “impuesto mínimo mundial” para ayudar a los países pobres a compensar “la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios por parte de las empresas multinacionales”, lo cual supone reconocer el problema. El argumento de la OCDE es pragmático. Sin medidas fiscales ahora, advierte la organización en una comunicación de octubre, podrían recrudecerse las guerras fiscales y comerciales y castigar al PIB mundial con un -1%. El organismo defiende su legitimidad alegando que están sentados a la mesa 137 países y territorios, no sólo los miembros de la OCDE.
Las negociaciones en el seno de la OCDE no han fructificado, al menos de momento. Y el posible acuerdo, buscado para 2020, se pospone a este año. La pandemia y las “diferencias políticas” han ralentizado las negociaciones, admite la propia OCDE, que se pone como objetivo fijar un acuerdo a mediados de 2021. Se verá. Lo que sí da la OCDE por aceptado es que hay que “garantizar que las multinacionales con un fuerte componente digital […] paguen impuestos en el lugar en el que operan de manera sostenida y significativa, aunque no tengan presencia física”. Es lo que popularmente se conoce como Tasa Google.
¿Qué hay tras el tropiezo de la OCDE? “El retraso se debe sobre todo a los intereses de Estados Unidos. Trump entró en campaña a principios de 2020 y eso retrasa cualquier decisión sobre un sistema fiscal que suponga que las grandes tecnológicas paguen más”, explica Susana Ruiz, responsable de Justicia Fiscal de Oxfam Intermón. A su juicio, el ámbito de la cuestión está bien delimitado por la OCDE. Se trata de encontrar fórmulas para que las multinacionales paguen más, en un mundo en que la financiarización y la digitalización de la economía han desbordado a los sistemas fiscales. En el punto de mira está evitar la competencia entre países, para lo que se busca –explica Ruiz– “redefinir derechos tributarios y asumir un mínimo en impuesto de sociedades a nivel internacional”, lo cual lleva a “poner coto a las prácticas más agresivas” y con ello a los paraísos fiscales. Entonces, si los problemas están correctamente diagnosticados, ¿cuál es el problema? “De gobernanza”, dice Ruiz.
El statu quo dificulta unos resultados aceptables, según el análisis de Ruiz. “Hay 137 países en torno a la mesa, pero con poder muy desigual. Es un proceso liderado por el G20 y mandatado a la OCDE en el que acaban pesando sobre todo Estados Unidos y China”, explica Ruiz. Está por ver ahora hacia dónde se mueve Joe Biden.
En cuanto a la UE, a juicio de Ruiz tiene “un problema de credibilidad” por ese “enemigo interior” que citaba García Zaldívar. No obstante, no tacha a la UE de la lista de actores clave. Podría ser, afirma, “un laboratorio” para ir por delante en la definición de reglas, aprovechando su condición de club con normas comunes. Además, Ruiz destaca el hecho de que en clave nacional se hayan ido abriendo paso discursos de limitación de ayudas estatales. Al mismo tiempo, la responsable de Justicia Fiscal de Oxfam muestra su decepción con los resultados del semestre de presidencia alemana del Consejo de la Unión Europea, ya que no se ha dado el suficiente impulso a las exigencias de transparencia a las multinacionales a través de los conocidos como “informes públicos país por país”. Ruiz regresa una y otra vez a una palabra: “transparencia”. “Salvo Dinamarca, ningún país ha hecho público el listado de empresas que han sido receptoras de ayudas”, lamenta.
Justicia fiscal
Parecido diagnóstico se da entre diversos analistas y organizaciones consultados para este artículo. Hay tres elementos ampliamente compartidos: la evasión fiscal sigue provocando una sangría impune mientras Estados de todo el mundo se adentran en una crisis de consecuencias imprevisibles; al margen de los propósitos loables, las medidas adoptadas hasta ahora en la UE han sido fundamentalmente cosméticas; la OCDE no es el espacio idóneo para abordar reformas.
Tove Maria Ryding, coordinadora de fiscalidad de la European Network on Debt and Development (Eurodad), afirma: “Hemos visto a los gobiernos proporcionar apoyo público a las grandes empresas multinacionales y endeudarse aún más”. Al mismo tiempo, los gobiernos europeos “no han logrado introducir medidas eficaces para garantizar que el apoyo público a las empresas multinacionales no termine en paraísos fiscales”.
En declaraciones a infoLibre, Ryding muestra su escepticismo sobre las negociaciones en la OCDE, porque postergan los intereses de los países pobres. Y añade: “Existe el riesgo de que las normas se vuelvan aún más complejas e ineficaces de lo que ya son”. A escala europea, reclama una directiva de transparencia que permita a los ciudadanos “ver dónde hacen negocios las multinacionales y cuánto pagan de impuestos en cada país”. “En lugar de eso”, lamenta, “algunos de los Estados miembros de la UE han intentado utilizar la llamada lista 'negra de paraísos fiscales de la UE', tan profundamente defectuosa que, por un lado, no incluye muchos de los mayores paraísos fiscales, y por otro lado incluye varios países muy pequeños que no son realmente un problema”. Ryding, partidaria de que la solución se busque en Naciones Unidas, alerta contra la posibilidad de que la OCDE fije un mecanismo de “arbitraje secreto y vinculante”. “Es lo último que necesitamos”, dice.
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En el informe de justicia fiscal de noviembre, hace suya la inquietud sobre el rumbo de las negociaciones en la OCDE Dereje Alemayehu, coordinador ejecutivo de la Global Alliance for Tax Justice: “El hecho de que la OCDE no haya realizado reformas significativas en las normas fiscales mundiales en los últimos años, a pesar de las reiteradas declaraciones de buena voluntad, deja claro que la tarea era imposible para un club de países ricos”. Alex Cobham, director ejecutivo de la Tax Justice Network, añade: "Un sistema tributario global que pierde más de 427.000 millones de dólares al año no es un sistema roto, es un sistema programado para fallar”. Cobham cree que la negociación podría desembocar en un mero “impuesto de redención” para los gigantes tecnológicos, lo que sería una receta insuficiente.
Vicky Cann, especialista en fiscalidad de del Corporate Europe Observatory, resalta su “enorme decepción” con la presidencia alemana del Consejo, sobre todo por la falta de impulso a los informes públicos país por país, “importantes porque la transparencia del impuesto de sociedades es un requisito esencial”. “La presidencia alemana ha estado demasiado centrada en conseguir un acuerdo sobre impuestos digitales a nivel de la OCDE, mientras no se desarrolla un plan B de la UE”, señala a este periódico. Caan sostiene que han pesado los intereses de empresas alemanas como BASF o Fresenius, dueña de la sanitaria española Quirón.
Veterano ya en las lides del debate fiscal, García Zaldívar admite no tener unas expectativas excesivas sobre la futura ley española contra el fraude, aunque cree que sí avanzará en la dirección correcta, ni tampoco sobre el resto de iniciativas en marcha en el ámbito internacional. Eso sí, cree que se están dando pasos al frente en el terreno de la “batalla de las ideas”, requisito para cualquier cambio. Su esperanza reside sobre todo en que la pandemia provoque un “retroceso de las teorías neoliberales”, según las cuales “el mercado siempre se autorregula” y el Estado no debe intervenir en el reparto de la riqueza. “Ya se ha visto que no es cierto”, dice. Y añade: “Antes de cada avance en los impuestos, siempre ha habido una oposición. Siempre se ha dicho eso de: '¿Quién es el Estado para entrar ahí?'”.