La limitación de mandatos, por lo general circunscrita a ocho años, es una medida propia de los sistemas presidencialistas o semipresidencialistas. Se incluye en las constituciones de la mayoría de países latinoamericanos y se aplica también en Estados Unidos, aunque durante más de un siglo fue una norma no escrita ni regulada de ningún modo. El primer presidente del país, George Washington, accedió al cargo en 1789 y se mantuvo hasta 1797: él fue quién marcó el camino al resto de presidentes y, aunque otros intentaron alargar ese mandato, el expresidente Franklin Delano Roosevelt rompió esa tradición. Roosevelt permaneció en la Casa Blanca doce años, entre 1933 y 1945. Dos años después, en 1947, se aprobó la 22ª enmienda constitucional para que nadie pudiera ser elegido presidente al haber cumplido dos mandatos.
El caso de América contrasta con el de Europa, donde la limitación de mandatos no está demasiado extendida –únicamente la aplican algunos países como Francia, Rumania o Letonia–, lo que da lugar a casos como el de la alemana Ángela Merkel, que ha permanecido dieciséis años en el poder hasta su reciente retirada; el del expresidente Felipe González, que gobernó España durante catorce años, o el de Margaret Thatcher, que fue la primera ministra de Reino Unido durante once años. En el caso de las instituciones comunitarias, quien ocupa la presidencia del Consejo Europeo sólo puede renovar el cargo una vez después de dos años y medio de mandato, pero su homólogo en la Comisión Europea tampoco tiene ninguna restricción.
Para Carlos Fernández Esquer, profesor de Derecho Constitucional por la UNED y doctor en Ciencia Política, la limitación de mandatos tiene "más sentido" en los sistemas presidencialistas, "donde la división de poderes es mucho más estricta". "En casos como el de EEUU los ciudadanos eligen directamente a los miembros del Parlamento y al presidente del país, es decir, al poder legislativo y al ejecutivo. El Congreso de EEUU no puede destituir al presidente en una moción de censura, lo más parecido es el impeachment, que tiene que ver con delitos o cuestiones penales. Y al revés, el presidente no puede disolver el Parlamento y convocar elecciones anticipadas", explica en conversación con infoLibre.
Por el contrario, la división de poderes en los sistemas parlamentarios, más característica de los europeos, "es mucho menos rígida". "Se basa en una relación de colaboración y fiscalización. La lógica del sistema es que el poder ejecutivo nace del poder legislativo", abunda. "Yo, personalmente, no tengo el problema en que haya liderazgos potentes, como el de Merkel o el de Felipe González en su momento. El problema, y es el que surge tras la idea de la limitación, es tratar de evitar gente que se perpetúe con derivas dictatoriales", zanja.
La limitación de mandatos frente a la Constitución
Por lo que respecta a España, Ciudadanos trató de abrir el debate en el año 2017. Su anterior líder, Albert Rivera, propuso limitar los mandatos del presidente del Gobierno a dos legislaturas bajo el argumento de la regeneración política, avalado por organismos como Transparencia Internacional, que daba un paso más allá y promovía la limitación de mandatos como principio general para todos los cargos de representación que sean remunerados con fondos públicos, para evitar corruptelas. Rivera logró introducir ese punto en el acuerdo de investidura con el Partido Popular, aunque finalmente nunca se llevó a cabo.
Para Fernández Esquer, la limitación de mandatos en los sistemas parlamentarios es "dudosa" a nivel jurídico, aunque destaca que el Tribunal Constitucional no ha tenido que pronunciarse nunca al respecto, por lo que no hay una jurisprudencia específica para este supuesto. "El tema es que es una restricción de un derecho fundamental a ejercer cargo público que está recogido en el artículo 23.2 de la Constitución", expone. "Este punto desgrana el derecho a ser candidato, a ser cargo público, o a ser funcionario.A los derechos siempre les puedes poner límites, pero la duda está en hasta qué punto es proporcionado", prosigue, y rechaza que esta cuestión se haga extensiva también a diputados.
En Génova ya mostraron sus recelos desde sus inicios: consideraban que para implementar esta medida era necesaria una reforma de la Constitución que abriría la puerta a que el independentismo catalán reclamara el referéndum de autodeterminación o a que partidos como Podemos abordaran el debate entre monarquía y república, pese a que los naranjas defendían que únicamente bastaba con reformar la Ley de Gobierno.
López Miras sigue la estela de García Page y Fernández Vara
Lo cierto es que algunas autonomías ya lo habían introducido en sus estatutos años antes de la proposición de Rivera, con el objetivo de delimitar el mandato de los presidentes autonómicos. Castilla-La Mancha fue la primera en impulsar esta restricción en el año 2003, aunque bajo condiciones muy concretas: un dirigente podía volver a presentarse tras cumplir dos legislaturas si dejaba pasar cuatro años entre medias. Sin embargo, el actual presidente castellano-manchego, Emiliano García Page, suprimió este punto en 2019 de la mano del Partido Popular.
Tras una década sin avances, Extremadura fue la segunda comunidad en limitar, en el año 2014, a dos mandatos las presidencias de su Ejecutivo autonómico. Esa votación salió adelante con el voto afirmativo del PP y la abstención del PSOE. Pero, al igual que en el caso de Castilla La-Mancha, el presidente Guillermo Fernández Vara eliminó dicha limitación gracias a su mayoría en las Cortes en el año 2019.
Una estrategia que también ha llevado a cabo recientemente el presidente murciano, Fernando López Miras, eliminando la norma aprobada en 2014 por unanimidad en el Parlamento de Murcia. Dicha norma le impedía presentarse a la reelección y en junio de este año logró cambiarla con los 16 votos del Partido Popular y gracias al apoyo de los 7 tránsfugas –cuatro de Ciudadanos y tres de Vox– que también apoyaron el cambio.
Pero el caso de Murcia es un poco más complejo. El Ejecutivo de López Miras rechazó recientemente las enmiendas para reformar el Estatuto de autonomía presentadas por los grupos de PSOE, Ciudadanos y Unidas Podemos, entre las que se encuentra esta limitación y otras medidas contra los políticos tránsfugas. Tal y como explica el profesor en Derecho Constitucional, los Estatutos de autonomía se tienen que aprobar en primer lugar en el Parlamento autonómico y después pasan al Congreso y al Senado. Ni las Cortes Generales pueden modificar por sí mismas un Estatuto ni al revés.
"¿Qué pasa cuando la norma se aprueba y pasa a los Cortes pero se empiezan a meter enmiendas que, de algún modo, están desvirtuando el sentido general de la reforma?", plantea el experto. "En los años 90 se aprobó una resolución que daba la posibilidad a los Parlamentos autonómicos de retirar la propuesta de reforma para no perder el control de la situación" explica. En el caso murciano, la "maniobra" de López Miras se ha basado en rebajar la mayoría necesaria para retirar esa propuesta de reforma de dos tercios de la Cámara (para lo que el presidente murciano tendría que contar con el visto bueno de la oposición) a la mayoría simple. "El problema de Murcia es que la mayoría simple son los diputados del PP, los tránsfugas de Cs y los de Vox", resume.
Castilla y León es la única autonomía que conserva la limitación
En el año 2016 fue Castilla y León la que aprobó esa limitación y actualmente es la única autonomía que lo ha mantenido. Su Estatuto autonómico del Alto Cargo limita los mandatos del presidente a dos legislaturas u ocho años, una normativa que hizo extensiva también a todos los consejeros del Ejecutivo regional. Andalucía lo tiene firmado esta legislatura, aunque no lo aplicará hasta la próxima, y La Rioja la tiene contemplada en la reforma del Estatuto de Autonomía, actualmente en trámite. "De las cuatro autonomías que lo introdujeron, tres ya han dado marcha atrás", sintetiza Fernández Esquer. "Es curioso porque oficialmente se vendió como una medida de regeneración democrática, para no perpetuarse en las instituciones".
Un año después, en 2017, Andalucía también llegó a impulsar esa misma limitación de dos mandatos bajo el gobierno de Susana Díaz. Sin embargo, el Consejo Consultivo argumentó que la proposición de ley del Partido Popular no era "jurídicamente viable" al considerar que debía reformarse el Estatuto de Autonomía para lograrlo.
En el año 2018, PP y PSOE frenaron en la Asamblea de Madrid la proposición de ley con el mismo propósito, bajo la premisa de que era necesaria una reforma estatutaria para hacerlo. Podemos propuso ampliar esa norma a los consejeros. Pero esa reforma no se ha producido, aunque la presidenta madrileña Isabel Díaz Ayuso se comprometió en el programa electoral a permanecer en el cargo dos legislaturas. Lo cierto es que tras la ruptura con Ciudadanos y las elecciones del pasado 4 de mayo, la madrileña ya está disfrutando de su segunda legislatura, aunque ella no lo considera como tal.
La limitación de mandatos, por lo general circunscrita a ocho años, es una medida propia de los sistemas presidencialistas o semipresidencialistas. Se incluye en las constituciones de la mayoría de países latinoamericanos y se aplica también en Estados Unidos, aunque durante más de un siglo fue una norma no escrita ni regulada de ningún modo. El primer presidente del país, George Washington, accedió al cargo en 1789 y se mantuvo hasta 1797: él fue quién marcó el camino al resto de presidentes y, aunque otros intentaron alargar ese mandato, el expresidente Franklin Delano Roosevelt rompió esa tradición. Roosevelt permaneció en la Casa Blanca doce años, entre 1933 y 1945. Dos años después, en 1947, se aprobó la 22ª enmienda constitucional para que nadie pudiera ser elegido presidente al haber cumplido dos mandatos.