Quebec (Canadá), Escocia (Reino Unido) y Cataluña son territorios geográficamente alejados entre sí, pero con algo en común: el anhelo independentista de una parte de su población. Tanto el Estado federal canadiense como la nación británica son desde hace años una referencia para el independentismo catalán, que los pone como ejemplo de territorios que pudieron votar en un referéndum su eventual secesión –que en ninguno de los dos casos terminó produciéndose–. Y no son los únicos territorios que han valorado esta opción: pese a que nunca ha puesto en marcha el proceso, Irlanda del Norte tiene derecho desde 1998 a organizar una consulta para separarse de Reino Unido y unirse a Irlanda.
A diferencia de lo que ocurre con el 1-O, estas consultas –o la posibilidad de hacerlas, en el caso norirlandés– se pactaron con el Estado, y en las leyes que las ampararon quedaban claros asuntos como la forma de redactar la pregunta, los ciudadanos con derecho a voto o el modo de proceder tras una victoria del sí a la independencia. Este diario ha analizado los aspectos clave de cada una de esas normas, que reglamentan una posibilidad, la de la independencia de una parte del territorio, que el Gobierno español rechaza reconocer y a la que las instituciones catalanas han otorgado una base legal –la Ley de Referéndum– que ha generado multitud de protestas por cómo fue aprobada en el Parlament.
¿Cómo se da soporte legal a la consulta?
Esa es precisamente la primera diferencia entre las normas que regulan la autodeterminación en Reino Unido, Quebec e Irlanda del Norte y la catalana: mientras las tres primeras han sido consensuadas entre las autoridades del territorio que aspira a la secesión y las del Estado del que forma parte –que reconoce el derecho a la autodeterminación de una de sus partes–, en Cataluña el Govern y su mayoría en el Parlament han aprobado la ley con la oposición frontal del Gobierno central.
En Canadá, la ley que ofrece la posibilidad de separarse a sus territorios es la Ley de Claridad, aprobada en 2000, tras el segundo referéndum de independencia que se celebró en Quebec en 1995 –el primero había tenido lugar en 1980–, en el que la opción de permanecer en Canadá venció con el 50,58% de los votos. La norma es producto de una cuestión planteada por el Gobierno de Canadá a su Tribunal Supremo a raíz de la pregunta que se hizo en el segundo referéndum, una cuestión muy farragosa que provocó que la corte dejara claras tres cosas: que no existía el derecho de secesión unilateral, que el Gobierno quebequés tenía todo el derecho a preguntar a su población por la independencia y que esta pregunta debía de ser clara y concreta para que sirviera para negociar una separación.
Por su parte, el referéndum que tuvo lugar en Escocia en 2014 tenía como base legal un acuerdo firmado en octubre de 2012 entre los Gobiernos británico y escocés en el que, además, se reconocía al Parlamento Escocés la competencia para aprobar la legislación que posibilitara la consulta. En este acuerdo quedaba claro que ambos Ejecutivos se comprometían a que el referéndum ofreciese "una prueba justa y una expresión decisiva del punto de vista del pueblo de Escocia y un resultado que todo el mundo" respetaría, y establecía las líneas generales en cuanto a cuestiones como la pregunta o el censo electoral.
El documento que ofrece soporte legal a una eventual consulta para la reunificación irlandesa son los Acuerdos de Viernes Santo, firmados en 1998 y con los que se puso punto y final a largas décadas de conflicto armado en Irlanda del Norte. En ese documento se reconoce "la legitimidad de cualquier elección que libremente tome una mayoría del pueblo de Irlanda del Norte con respecto a su estatus, ya sea que prefiera seguir apoyando la unión con Gran Bretaña o una Irlanda unida y soberana", y se establece que es "obligación" de los parlamentos irlandés y británico "introducir legislación" para hacer efectiva una eventual decisión de independencia del Úlster.
¿Cómo se convoca un referéndum?
Las legislaciones escocesa, norirlandesa y canadiense explicitan el modo de proceder para convocar la consulta de autodeterminación. En el caso escocés, el acuerdo entre Gobiernos establecía que quedaba en manos del Parlamento Escocés "legislar para un referéndum que tenga lugar en algún momento antes del fin de 2014", y se señalaba que la fecha concreta de la votación sería decidida por la cámara escocesa e incluida en la ley que la regulase.
La Ley de Claridad canadiense también plantea el procedimiento concreto, aunque el primer paso no es acordar la posibilidad de que se celebre un referéndum –esta competencia pertenece directamente a los estados federados–, sino certificar que la pregunta sobre la autodeterminación está suficientemente clara. En su primer artículo, la norma explica que "en un plazo de treinta días después de que el Gobierno de una provincia presente en su asamblea legislativa o haga pública de cualquier otra forma la pregunta que tiene intención de presentar a los votantes en un referéndum de secesión, la Cámara de los Comunes deberá considerarla y decidir por escrito si está clara". Y si entiende que no es así, el referéndum puede seguir adelante, pero el Estado no negociará una eventual independencia incluso ganando el sí.
En los Acuerdos de Viernes Santo, por su parte, se establece que la responsabilidad de convocar un referéndum para decidir la eventual unión del Úlster a la República de Irlanda recae sobre el secretario de Estado para Irlanda del Norte, el ministro del Gobierno encargado de gestionar ese territorio. Quien ocupe ese cargo, señala el documento, convocará un referéndum "si en algún momento le parece probable que una mayoría de los votantes expresen el deseo de que Irlanda del Norte debería dejar de ser parte del Reino Unido y formar parte de una Irlanda unificada". Aunque eso sí: la norma establece que entre consulta y consulta deben pasar como mínimo siete años.
¿Cómo se decide la pregunta?
En el caso escocés, el acuerdo con el Gobierno británico establecía que la pregunta sería decidida por el propio Parlamento escocés. Y, en la ley que desarrolló la consulta que tuvo lugar en 2014, esa es la primera cuestión de detalle que se aborda, ya que en el artículo 2 se establece que la pregunta sería "¿debería Escocia ser un país independiente?". Todo lo contrario ocurre en los Acuerdos de Viernes Santo, que pese a reconocer la opción de que pueda organizarse un referéndum de separación del Reino Unido, no establecen detalles sobre cuál debería ser la pregunta.
Pero precisamente la redacción de la pregunta en una consulta es la clave de la Ley de Claridad canadiense, que de hecho tiene ese nombre porque establece la necesidad de que un referéndum de autodeterminación se celebre con una cuestión que deje claro lo que se está decidiendo. La redacción es, inicialmente, responsabilidad del estado federado que se quiera independizar –fundamentalmente, Quebec–, pero la Cámara de los Comunes canadiense considerará que el referéndum no le obliga a abrir negociaciones para la independencia si la pregunta "se limita a pedir un mandato para negociar sin solicitar una expresión directa [...] de si la provincia debería dejar de ser parte de Canadá". Tampoco la cámara baja canadiense se sentiría concernida, señala la ley, si la pregunta "contempla otras posibilidades además de la secesión, tales como acuerdos económicos o políticos con Canadá".
¿Hace falta un porcentaje mínimo de participación? ¿Y de síes?
Ni el acuerdo que alcanzaron Escocia y Reino Unido para organizar el referéndum de 2014 ni la ley emanada del Parlamento Escocés para su celebración establecían un porcentaje mínimo de participación para considerar el referéndum vinculante, y tampoco pedían una mayoría reforzada de síes para dar por buena una eventual independencia: con el 50,1% de los votos, se hubiera dado por válida la independencia. Y tampoco lo hacían los Acuerdos de Viernes Santo en el caso norirlandés, que es el que menos detalles deja solventados.
Por el contrario, la legislación canadiense sí se pronuncia al respecto, aunque es ambigua y no establece una barrera clara de participación ni de votos favorables. La Ley de Claridad explica que, si el gobierno de un Estado federado pide iniciar negociaciones para la secesión tras vencer esta opción en un referéndum, la Cámara de los Comunes estará obligada a examinar esta solicitud, salvo en el caso de que previamente hubiera determinado que la pregunta de la consulta no era suficientemente clara.
En su examen, la cámara baja canadiense tendrá que pronunciarse sobre si, a su juicio, en ese referéndum se ha expresado una "determinación clara del deseo de una clara mayoría de la población de esa provincia de que la provincia deje de ser parte de Canadá". Y, para ello, son tres los criterios que el parlamento valoraría: "la amplitud de la mayoría de votos válidos emitidos a favor de la opción secesionista", "el porcentaje de votantes que participan en el referéndum" y "cualquier otro asunto o circunstancia que se considere relevante". Es decir: la participación y la mayoría son asuntos clave para determinar la legitimidad de la petición de independencia, pero la barrera a partir de la cuál un referéndum se consideraría legitimado la decidiría la Cámara de los Comunes.
¿Quién vota?
Con respecto al censo, hay coincidencia entre las tres legislaciones: se considera que el derecho de autodeterminación pertenece a los ciudadanos del territorio en cuestión, y por eso son ellos los que se pronuncian sobre la independencia del mismo. El caso canadiense es el más claro al respecto, porque la Ley de Claridad da por hecho que la potestad de consultar a los ciudadanos pertenece al Estado federado y no al Gobierno central, aunque es éste quien debe dar su conformidad a la pregunta para que el referéndum tenga validez.
El acuerdo suscrito entre los gobiernos británico y escocés para la celebración de la consulta de 2014 también dejaba claro que los escoceses eran los que debían votar. "Ambos gobiernos están de acuerdo en que todos aquellos llamados a votar en las elecciones locales y parlamentarias escocesas deberían poder votar en el referéndum", señalaba el pacto, mientras que la ley que lo desarrolló establecía que la edad mínima para ejercer el derecho al sufragio eran los 16 años. En el Reino Unido, habitualmente el mínimo son los 18 años.
Y los Acuerdos de Viernes Santo también son claros y reconocen "sólo para el pueblo de la isla de Irlanda, por acuerdo de las dos partes y sin impedimento externo, el ejercicio de su derecho a la autodeterminación". Este derecho, apunta el acuerdo, debe ejercerse "sobre la base del consentimiento, libre y expresamente dado, del norte y del sur" para confluir en "una Irlanda unida, si así lo desean", y "aceptando que este derecho debe ser alcanzado y ejercido con arreglo al acuerdo y con el consentimiento de la mayoría del pueblo de Irlanda del Norte".
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En lo que pasa el día después de la victoria del sí en un referéndum de independencia no hay tanto acuerdo entre las tres legislaciones. El entonces Ministro Principal de Escocia, Alex Salmond, declaró públicamente meses antes del referéndum de 2014 que Escocia necesitaría "entre 15 y 18 meses para constituirse como nación" si vencía el sí a la independencia, un tiempo que se emplearía en poner "en pie la legislación para la transferencia de poderes desde Westminister a Holyrood", la sede del Parlamento Escocés. Pero la norma sobre el referéndum no ofrece detalles sobre cómo hubieran debido desarrollarse estas negociaciones.
Por su parte, la única previsión incluida en los Acuerdos de Viernes Santo con respecto a lo que debe de ocurrir si se aprueba la unificación irlandesa en referéndum es muy escueta: "si, en el futuro, la gente de la isla de Irlanda ejerce su derecho a la autodeterminación [...] para alcanzar una Irlanda unida, será una obligación vinculante para ambos Gobiernos [el británico y el irlandés] introducir y apoyar en sus respectivos parlamentos la legislación necesaria para dar cumplimiento a este deseo".
Mucho menos definitivo sería un sí en un eventual referéndum de independencia en Quebec. Y es que, además del examen de la participación y las mayorías necesarias para considerarlo legítimo, la Ley de Claridad canadiense sólo establece que se abrirán negociaciones tras la victoria de la opción independentista, pero deja todas las opciones abiertas. "El Gobierno de Canadá no comenzará a negociar sobre las condiciones en las que una provincia podría dejar de ser parte de Canadá a menos que la Cámara de los Comunes determine", en base a su análisis, "que ha habido una clara expresión del deseo de una clara mayoría de la población de esa provincia" de querer separarse, señala la norma.
Quebec (Canadá), Escocia (Reino Unido) y Cataluña son territorios geográficamente alejados entre sí, pero con algo en común: el anhelo independentista de una parte de su población. Tanto el Estado federal canadiense como la nación británica son desde hace años una referencia para el independentismo catalán, que los pone como ejemplo de territorios que pudieron votar en un referéndum su eventual secesión –que en ninguno de los dos casos terminó produciéndose–. Y no son los únicos territorios que han valorado esta opción: pese a que nunca ha puesto en marcha el proceso, Irlanda del Norte tiene derecho desde 1998 a organizar una consulta para separarse de Reino Unido y unirse a Irlanda.