El Gobierno no puede vetar la tramitación de iniciativas de la oposición en el Congreso invocando de forma genérica la capacidad que le otorga la Constitución cuando considere que una propuesta vaya a suponer un incremento de gastos o una disminución de ingresos del Presupuesto en curso. Así lo acaba de establecer con toda claridad el Tribunal Constitucional (TC) en una sentencia en la que valida la decisión de la Cámara baja, adoptada el pasado mes de octubre, de rechazar el veto del Gobierno a una proposición de ley del PSOE que pretende paralizar la implantación de la reforma educativa del PP.
El fallo del TC, adoptado por unanimidad de todos sus magistrados, pone las cosas más difíciles al Gobierno de Mariano Rajoy a la hora de bloquear la tramitación de iniciativas de la oposición, porque desde este momento estará obligado a justificar detalladamente qué partidas concretas del presupuesto en curso se verían afectadas si las propuestas acabasen siendo aprobadas y, lo que es más importante, le impide vetarlas si expresamente demoran su entrada en vigor a presupuestos futuros.
Utilizando este mecanismo, el Ejecutivo del PP ha impedido en lo que va de legislatura la tramitación parlamentaria de 57 iniciativas de la oposición, una cifra que duplica el uso que el anterior Gobierno, presidido por José Luis Rodríguez Zapatero, hizo de la misma prerrogativa. El Ejecutivo, que sólo cuenta con el apoyo parcial de Ciudadanos, trata así de impedir que el resto de los grupos alcances acuerdos que le obliguen a modificar sus políticas.
El Constitucional afirma que “el Gobierno debe justificar de forma explícita la adecuada conexión entre la medida que se propone y los ingresos y gastos presupuestarios” porque “cualquier iniciativa o proposición de ley es susceptible de suponer un incremento de gasto o una disminución de ingresos”. Por ese motivo no basta con invocar sin más el derecho de veto; es necesario alegar una “conexión directa e inmediata, actual, por tanto, y no meramente hipotética”. Y “debe además referirse al Presupuesto” en vigor, “sin que pueda aceptarse un veto del Ejecutivo a proposiciones que, en el futuro, pudieran afectar a los ingresos y gastos públicos”. Si no fuese así, concluye el fallo del TC, el Gobierno dispondría de una “potestad de veto incompatible con el protagonismo que en materia legislativa otorga a las Cámaras la propia Constitución”.
La sentencia valida la decisión que adoptó en octubre la Mesa del Congreso de tramitar una proposición de ley del PSOE para suspender el calendario de implantación de la LOMCE, la reforma educativa impulsada por José Ignacio Wert cuando estaba al frente del Ministerio de Educación. El Gobierno alegaba que ponía en peligro fondos europeos comprometidos para tal fin. El fallo no tiene consecuencias directas para las otras 56 iniciativas vetadas por el Gobierno, aunque sí obligará a partir a ahora al Ejecutivo a tener que argumentar de forma mucho más precisa sus vetos e impedirá a Mariano Rajoy frenar cualquier iniciativa que expresamente se remita a ejercicios futuros y no tenga consecuencias directas sobre los Presupuestos en vigor.
La oposición celebra el fallo
El PSOE celebró inmediatamente la sentencia del TC. Su portavoz en el Congreso, Margarita Robles, animó a Ciudadanos a tomar nota y facilitar desde su puesto en la Mesa del Congreso la tramitación de las iniciativas (PP y Cs tienen mayoría en este órgano). “Es un correctivo muy importante para el Gobierno”, subrayó Robles, que “va a dar oxígeno a esta legislatura".
En parecidos términos se pronunció también la portavoz de Unidos Podemos, Irene Montero. PP y Ciudadanos, declaró, deben cesar “en el empeño de paralizar los debates” y abrir la puerta a la tramitación de una propuesta de su grupo, recientemente vetada, para garantizar la subida de las pensiones.
Ciudadanos, a través de su portavoz adjunta, Melisa Rodríguez, consideró el fallo un “toque de atención” al Ejecutivo de Rajoy, “que aún no ha entendido que no tiene mayoría absoluta”. Eso sí, advirtió, su grupo está dispuesto a seguir apoyando al PP para que la Mesa no se oponga a los vetos del Gobierno si los fundamenta correctamente y entiende que si realmente hay una afectación presupuestaria, lo apoyarán.
El PP, sin embargo, no dio muestra alguna de preocupación a la vista de la decisión del TC. Su portavoz, Rafael Hernando, se limitó a aconsejar al Gobierno que de ahora en adelante utilice argumentaciones “más sólidas” para vetar las iniciativas de la oposición.
La aceptación de los vetos por parte de la Mesa, sin embargo, no es el único mecanismo que están utilizando PP y Cs para bloquear las iniciativas del resto de los grupos. Cuando no han tenido más remedio que aceptar el trámite de una propuesta con la que discrepan, han recurrido a dilatar indefinidamente los plazos de presentación de enmiendas, de manera que, en la práctica, el debate de las propuestas no puede comenzar.
Entre las leyes que el Gobierno ha vetado en lo que va de legislatura —desde octubre de 2016— se encuentran una proposición de Unidos Podemos para cerrar las centrales nucleares que no afectaba al ejercicio presupuestario en curso y que, de acuerdo a los criterios fijados por el TC, debería haber sido tramitada con normalidad. De hecho, la formación de Pablo Iglesias está pendiente de que el tribunal se pronuncie también sobre esta cuestión.
Otras propuestas notables vetadas por el Gobierno durante estos meses son la que pretendía poner fin al denominado impuesto al sol (que expresamente también demoraba su eventual entrada en vigor a ejercicios presupuestarios futuros), la que reclamaba la recuperación del derecho universal a la sanidad, la supresión de las tasas judiciales o el abono de indemnizaciones a las víctimas de la dictadura franquista. En principio, ninguna de ellas podría ser vetada por el Gobierno a menos que su articulado afectase al Presupuesto del año en el que fueron presentadas o que el Ejecutivo hubiese alegado detalladamente qué ingresos se verían disminuidos o qué gastos sufrirían un incremento.
Una decisión trascendente
El fallo del TC tiene gran trascendencia porque es la primera vez que aborda la interpretación del artículo 134.6 de la Constitución —el derecho de veto a las proposiciones que afecten a ingresos o gastos fijados a través de los Presupuestos— en el marco de un conflicto entre el Gobierno y el Congreso. Un conflicto que, subraya la sentencia, “refleja con nitidez el sistema de contrapoderes que se proyecta sobre el Presupuesto en nuestro sistema parlamentario”.
En su razonamiento, el TC recuerda que el “papel preponderante del Gobierno en el Presupuesto” no implica “un desplazamiento de los Parlamentos” en sus competencias a la hora de aprobar las cuentas anuales e incluso los objetivos de estabilidad presupuestaria.
Las iniciativas parlamentarias, señala la sentencia, “rara vez serán enteramente neutrales en relación con las cuentas públicas, de modo que cualquier propuesta de medida legislativa es susceptible de tener un impacto sobre el volumen de los ingresos y gastos públicos, siquiera de forma hipotética o indirecta o, en todo caso, un impacto económico sobre alguna política pública”.
Por eso el derecho de veto del Ejecutivo “se ciñe a aquellas medidas cuya incidencia sobre el Presupuesto del Estado sea real y efectiva”, de manera que “no podrá ejercerse por relación a presupuestos futuros, que aún no han sido elaborados por el Gobierno” ni sometidos a la aprobación del Congreso.
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Ni siquiera, precisa el TC, puede alegarse la “lógica” conexión entre presupuestos pasados y futuros, porque “no desnaturaliza el carácter anual del Presupuesto”. De manera que “el Gobierno podrá oponerse sólo en aquellos casos en los cuales la medida propuesta, enmienda o proposición”, incida directamente en el Presupuesto en vigor. Y “la motivación del Gobierno debe expresar tal incidencia, precisando las concretas partidas presupuestarias que se verían afectadas”.
El TC reconoce además a la Mesa de la Cámara la facultad de “ejercer una función de calificación del criterio del Gobierno” y rechazar el veto “del Ejecutivo en aquellos casos en los cuáles el Gobierno no haya concretado la afectación al Presupuesto”. No tiene que juzgar “el impacto” sobre las cuentas, “sino tan sólo constatar que el mismo es real y efectivo, y no una mera hipótesis”.
En el caso de la proposición de ley del PSOE para suspender el calendario de aplicación de la LOMCE, el TC no tiene dudas: el Gobierno no precisó que la iniciativa legislativa afecte a los presupuestos, se limitó a plantear como hipótesis que podría causar la pérdida de subvenciones comprometidas por parte del Fondo Social Europeo.
El Gobierno no puede vetar la tramitación de iniciativas de la oposición en el Congreso invocando de forma genérica la capacidad que le otorga la Constitución cuando considere que una propuesta vaya a suponer un incremento de gastos o una disminución de ingresos del Presupuesto en curso. Así lo acaba de establecer con toda claridad el Tribunal Constitucional (TC) en una sentencia en la que valida la decisión de la Cámara baja, adoptada el pasado mes de octubre, de rechazar el veto del Gobierno a una proposición de ley del PSOE que pretende paralizar la implantación de la reforma educativa del PP.