Las autonomías frenan la creación de nuevos impuestos tras perder la batalla fiscal contra la banca y el gran comercio

Las comunidades han dejado de crear nuevos impuestos. El freno fiscal está echado. Durante 2018, ni uno. Tras casi una década de producción impositiva febril, con 40 nuevos impuestos entre 2010 y 2017, el pasado año no vio la luz ninguna tasa. ¿Qué ha pasado?

Es, en cierto modo, un 'éxito' postrero de Mariano Rajoy, el hoy registrador de la propiedad que presidió el Gobierno entre 2011 y 2018 bajo las siglas del PP. Entre sus mayores empeños estuvo el de mantener en el mínimo el margen de maniobra económica y normativa de las autonomías y los ayuntamientos.

A los consistorios los embridó con la reforma de la administración local. En cuanto a las comunidades, hizo un uso intensivo de una prerrogativa institucional del presidente del Gobierno: la posibilidad de presentar demandas de inconstitucionalidad. En efecto, Rajoy fue rápido desenfundando el recurso ante el TC. El PP fue además, durante su mandato, fértil en el impulso de leyes que laminaban la normativa autonómica.

Todo esto lo saben los presidentes de comunidad que han osado desarrollar impuestos propios, especialmente cuando han afectado a intereses de la banca o el gran comercio. Un dato: 2018 fue el primer año desde 2002 en que ninguna comunidad creó un nuevo impuesto propio en España. Este frenazo al establecimiento de tasas se produce después de un largo asedio a la iniciativa recaudadora de las autonomías, que tuvo en Rajoy a su puntal más destacado. El Tribunal Constitucional y la Unión Europea también hicieron su parte.

El resultado de todo ello: no sólo es que la campaña electoral de las autonómicas del 26M esté marcada por las promesas de rebajas fiscales de los impuestos cedidos –comunes al PP, Cs y Vox–, es que tras una larga batalla política y judicial las comunidades están perdiendo cada vez más margen para establecer nuevas tasas que les permitan cumplir una finalidad recaudatoria y marcar orientación política y socioeconómica. El mejor ejemplo está en los frustrados impuestos autonómicos a las entidades financieras, pero no es el único.

Impuestos cedidos, impuestos propios

El caudal principal de las autonomías viene de los llamados "impuestos cedidos", un combo fiscal del que se alimentan sus cuentas y que permite a los gobiernos jugar con su margen para hacer subidas y bajadas. Las comunidades gestionan Transmisiones Patrimoniales, Actos Jurídicos Documentados y Sucesiones y Donaciones. Además recaudan parte del IVA, el IRPF e impuestos al alcohol, hidrocarburos y la electricidad, entre otros. De ahí sale el grueso de la recaudación autonómica. Pero no toda. Al margen de los impuestos cedidos, las comunidades pueden poner los suyos propios.

Se trata de una gama de impuestos con mayor cariz ideológico: a la banca, al turismo, a los pisos vacíos, a la contaminación... No son ocurrencias del poder autonómico de turno. Su existencia está anclada en el artículo 133.2 de la Constitución española, que faculta a las autonomías para "establecer y exigir tributos". Y vaya si lo han hecho. Al menos, mientras han podido.

19 impuestos sin efecto

A partir de las tablas y fichas que publica el Ministerio de Hacienda, completadas con el informe sobre fiscalidad autonómica del Consejo General de Economistas, infoLibre ha contabilizado un total de 83 impuestos propios actualmente existentes en las comunidades autónomas españolas de régimen común (todas salvo Navarra y el País Vasco). Fueron creados entre 1984 y 2017. Los años de mayor producción fueron 2007 (7), 2014 (13) y 2017 (10). El año pasado, en cambio, nada. Y nada en lo que va de 2019. "Parece que se ha modificado la tendencia de los últimos años en cuanto a la creación de nuevos tributos propios", señala el Consejo General de Economistas en su informe de 2019.

En cuanto a las autonomías, la que más impuestos propios tiene es Cataluña, con 18, seguida de Andalucía (8) y Asturias (7). De los 85 impuestos, 64 están plenamente vigentes y suponen recaudación por parte de la comunidad. Los más importantes son los tributos relacionados con el agua, que suponen el 58% del total, según el Consejo General de Economistas. Los que más recaudación dejan son el canon del agua de Cataluña (503,6 millones en 2017), el impuesto sobre derivados del petróleo de Canarias (330,5 millones), el canon de saneamiento de la Comunitat Valenciana (274,3 millones) y el canon de mejora de infraestructuras hidráulicas de Andalucía (139,06 millones). Entre las 21 figuras que recaudan más de 10 millones también hay tributos sobre establecimientos turísticos, bebidas azucaradas, ecotasas e impuestos eólicos y energéticos.

Los 19 impuestos restantes, en cambio, no aportan ni un euro a las arcas de la autonomía. Los motivos son variados. El Impuesto sobre Explotaciones Agrarias Infrautilizadas de Asturias fue aprobado en 2014 y jamás ha tenido aplicación. Otro impuesto similar en Andalucía, de 1984, no recauda un euro desde 2012. Decisiones políticas o falta de desarrollo reglamentario dejan a cero la recaudación por cánones, tarifas y recargos en comunidades como Madrid, Baleares y Cantabria.

Un impuesto para no recaudar

No obstante, el motivo principal por el que han ido muriendo los impuestos propios ha sido el asedio por parte de los gobiernos de Mariano Rajoy.

Las autonomías no pueden gravar aquello que mejor les parezca. Sus potestades fiscales tienen límites. ¿Cuáles? Tienen vedado establecer tributos sobre hechos ya gravados por los ayuntamientos. Sus impuestos no pueden suponer un obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías o servicios. Y –ojo– no pueden establecer impuestos que recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado. En ese punto es donde se aplicó con fuerza Rajoy.

Su primer gobierno impulsó una ley aprobada en 2012 para la "consolidación de las finanzas públicas y el impulso a la actividad económica" que creaba el Impuesto sobre los Depósitos en las Entidades de Crédito. El truco residía en que el tipo era del 0%, con lo que no recaudaba nada, al mismo tiempo que dejaba sin efecto las tasas autonómicas contra la banca. Un impuesto para no recaudar... ni dejar recaudar a otros.

Cayeron así los impuestos de Extremadura (2006), Andalucía (2010), Comunitat Valenciana (2012), Canarias (2012) Cataluña (2014) y Asturias (2014). El asunto acabó en tres casos en el Tribunal Constitucional, Cataluña, Asturias y la Comunitat Valenciana, con sentencias siempre favorables al Gobierno central y a la banca. Todos los fallos tuvieron lugar en 2015. Las autonomías no han eliminado estos impuestos, sino que los han dejado ahí, vigentes pero sin efecto. Una hipotética derogación de la ley estatal los resucitaría.

De los seis impuestos a la banca laminados por Rajoy y el Constitucional, sólo uno tuvo origen en un gobierno autonómico del PP: la Comunitat Valenciana de Albert Fabra. Los demás fueron aprobados por ejecutivos del PSOE (Andalucía, Extremadura, Asturias), CiU (Cataluña) y Coalición Canaria (Canaria).

Energía, comercio, canon digital...

Los impuestos a la banca no fueron los únicos en sufrir asedio político y judicial. Otra ley estatal de 2012, en este caso de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, hizo caer los impuestos de este tipo en Andalucía, Canarias y Cataluña. No afectó a ninguna tasa autonómica impulsada por el PP.

A esto se sumó en 2017 la sentencia del Tribunal Constitucional que anuló el impuesto catalán a la "provisión de contenidos por parte de los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas y de fomento del sector y la difusión de la cultura digital", el conocido como canon digital.

También se han visto afectados por litigios los impuestos a grandes establecimientos comerciales. Cinco comunidades lo establecieron entre 2000 y 2014: Cataluña (2000), Aragón (2007), Canarias (2012), La Rioja (2012) y Asturias (2104). Sólo La Rioja impulsó el impuesto con un gobierno del PP.

Otras comunidades desistieron ante las advertencias de litigio del Gobierno central, como Andalucía, que amagó con un impuesto durante la legislatura de cogobierno PSOE-IU (2012-2015).

En el caso de los impuestos al gran comercio fue la Comisión Europea la que los frenó. Lo hizo en 2014 al considerar que dichas tasas constituían una ayuda de Estado al pequeño comercio contraria a la libre competencia. Canarias y La Rioja derogaron estas tasas. Cataluña, Aragón y Asturias las mantuvieron, por lo que el Tribunal Supremo planteó una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la UE, que ha dado la razón a Aragón y Asturias, pero no a Cataluña, que derogó su norma y aprobó una nueva en 2017.

Un 2,1% del total

¿En qué han quedado entonces los impuestos a las grandes superficies? Hay tres vigentes. Con datos de 2017, Aragón recaudó 8,2 millones; Asturias, 5,1 millones, Cataluña, 3,8. En total, 17,1 millones. Una recaudación escasa, teniendo en cuenta el esfuerzo político y judicial empleado.

No es infrecuente que la recompensa de los impuestos propios sea parca. Hay ocho tasas por las que se recauda menos de 1 millón de euros. La tasa andaluza a los residuos peligrosos recaudó en 2017 164.200 euros. "En muchas ocasiones, la recaudación que se obtiene de los tributos, especialmente los de carácter medioambiental, es tan exigua que muy probablemente si realizásemos un análisis coste-beneficio sería negativo", señala en su informe el Consejo General de Economistas. Y añade: "Podría ser analizado el gasto que suponen los litigios existentes con algunos tributos propios (principalmente, el gasto de personal de técnicos autonómicos, jueces, personal de apoyo que se ocupan de todos estos temas o los gastos asociados a la gestión tributaria) y los resultados recaudatorios".

La recaudación total por impuestos propios de las comunidades, 2.196,15 millones de euros, supone sólo un 2,1% del total de la recaudación autonómica. Entre 2016 y 2017, cayó una décima. De un año a otro la recaudación de las autonomías subió un 10%, pero de los impuestos propios sólo lo hizo un 5,2%. Hacienda aún no ha publicado los datos cerrados de 2018.

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Poca recaudación, litigios, sentencias adversas, ruido político... Escasean los incentivos para que las autonomías desarrollen impuestos propios. Baleares aprobó en 2013 un proyecto de ley con tres nuevos tributos (envases de bebidas, grandes superficies y daño medioambiental de vehículos sin conductor), pero finalmente no lo aprobó. En 2018 y lo que va de 2019 las novedades impositivas de las comunidades autónomas se limitan a actualizaciones de tarifa de los tributos del agua, cambios en el impuesto a las bolsas de plástico en Andalucía, de estancias turísticas en Baleares, de labores del tabaco en Canarias y de depósito de residuos en Murcia, entre otros. Ha sido un periodo de quietud, como destaca el Consejo General de Economistas, pero que no se ha aprovechado para limitar lo que considera una situación de "desorden regulatorio" y permanente "conflicto". Pesan además interrogantes judiciales sobre impuestos turísticos y de vivienda vacía.

A las dificultades para incrementar el margen recaudatorio mediante impuestos propios se suma en la actualidad una carrera de competencia fiscal entre comunidades autónomas azuzada por los partidos conservadores, que prometen bajadas drásticas de los impuestos cedidos en todas las comunidades autónomas. El PP anuncia "bajadas masivas de impuestos", mientras Ciudadanos se compromete a bajar un euro los tributos "por cada euro" que los suba el Gobierno central. Está por ver el impacto en las haciendas autonómicas de estas medidas, si llegan a materializarse, más aún cuando el asedio a sus impuestos propios –los más políticos– ya ha comenzado a dar sus frutos.