Qué críticas son razonables en términos jurídicos (y cuáles no) a la ley de libertad sexual

El Consejo de Ministros dio este martes luz verde al anteproyecto de la Ley Orgánica de Garantía Integral de la Libertad Sexual. El texto presentado por Irene Montero, con el que el Gobierno de coalición aspira a blindar la consigna del sólo sí es sí, ha superado así el primero de muchos trámites de cara a su validación y definitiva entrada en vigor. Sin embargo, la elaboración de la norma ha generado fuertes tensiones dentro del Ejecutivo. Si bien el contenido del texto se debatió con otros ministerios, fue con Justicia con el que se produjo un mayor enfrentamiento en público. La cartera dirigida por José Manuel Campo elaboró un duro informe sobre el borrador en el que señalaba que no resultaba “adecuada” la “técnica legislativa empleada” para abordar los múltiples cambios normativos que se planteaban. Ese documento, además, denunciaba problemas competenciales, duplicación de artículos de leyes vigentes, redacciones confusas, preceptos en contradicción con otros de otras normas e, incluso, errores formales tales como signos de puntuación, referencias numéricas mal puestas o utilización de dobles espacios de manera innecesaria.

De todas las objeciones planteadas por el departamento que dirige Campo, los juristas consultados por infoLibre ponen el acento, sobre todo, en las deficiencias detectadas en materia competencial. Principalmente, porque algo así puede provocar que naufrague ante el Tribunal Constitucional. Sin embargo, recuerdan que lo que recibió luz verde es un anteproyecto de ley que ahora tiene que pasar por los órganos consultivos para su evaluación, paso previo a su aprobación como proyecto de ley por parte del Consejo de Ministros y su posterior tramitación legislativa. “Estamos todavía en un estadio muy inicial. Es normal que en los anteproyectos haya este tipo de faltas de técnica legislativa. Lo único es que aquí se está incorporando el elemento político de que es un Gobierno de coalición”, señala Gabriel Moreno, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Extremadura, quien recuerda que es habitual que los ministerios “hagan informes unos contra otros” en los trámites de anteproyectos.

Una norma “programática”

El informe elaborado por los técnicos del Ministerio de Justicia, desvelado íntegramente por la Cadena Ser, comenzaba poniendo de manifiesto que la “técnica legislativa empleada” para abordar “los múltiples cambios normativos” no resultaba adecuada. Además, señalaba que de “gran parte” del articulado se extraía la conclusión de que nos encontrábamos ante una norma “programática”, que no contiene “proposiciones imperativas ni establece mecanismos suficientes para asegurar su aplicación”. “Se limita a formular un programa de actuación, criterios u orientaciones de política legislativa, o a declarar derechos cuya consagración definitiva necesitaría de concreción normativa de desarrollo posterior”, continuaba Justicia. La cartera dirigida por Campo también apuntaba que se habían detectado “contenidos normativos” que “no requieren de rango legal, como ejemplos de normas de rango reglamentario o de contenido de plan o programa de política pública” y criticaba que siguiese “en estructura y sistemática” el modelo de la Ley 1/2004, sin que quedase clara “la delimitación entre ambas”.

Los expertos consultados por este diario no creen que jurídicamente pueda suponer un problema el hecho de que se incluyan aspectos que no requieren de rango legal en el anteproyecto. Joaquín Urías, exletrado del Tribunal Constitucional, explica que “en buena técnica” el “deseo” es que en las leyes se incluyan “normas más generales” y en los reglamentos se pase al detalle, pero que no se haga así “no es causa de ilegitimidad”. “De hecho, sucede con mucha frecuencia”, explica el jurista. Coincide con esta visión el profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Extremadura. “Existe en los últimos tiempos una tendencia a que en las leyes se introduzcan elementos que en realidad tendrían que ser de políticas públicas, es decir, de impulso o fomento, que no necesariamente deberían ir en la ley. Eso crea una duplicidad normativa que no es procedente si se actúa con una buena técnica jurídica”, señala. No obstante, deja claro que jurídicamente no es un obstáculo puesto que “la efectividad que puede desprenderse de ese tipo de preceptos es nula o casi nula”.

En cuanto a la falta de una clara delimitación entre el borrador de anteproyecto y la Ley 1/2004 de Protección Integral contra la Violencia de Género, los expertos ponen de relieve el riesgo de que esto pueda generar “una incompatibilidad” entre los dos textos. Así, Urías asegura que si se “entra en el terreno” de la ley aprobada durante la primera legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero podría darse lo que se conoce como “antinomia”, es decir, que “un texto diga que algo funciona de una determinada manera y el otro que lo hace de otra”. Por lo tanto, el exletrado del Constitucional cree más prudente que la norma “se limite a cuestiones de derecho penal” sin entrar en aspectos recogidos en la 1/2004. “O si lo hace, que se apruebe como una ley que modifica también la de Violencia de Género”, completa. Moreno, por su parte, también recalca que este hecho resaltado desde Justicia puede ser “un problema” porque puede “crear espacios de inseguridad jurídica”. “La clave para un legislador que tenga buena técnica jurídica es no crear duplicidades”, recalca.

Competencias

El documento de objeciones también pone el foco en deficiencias en materia competencial. “Existen en el borrador una pléyade de artículos de alcance autonómico en materia de asistencia social, educación, derecho civil, vivienda, entre otros, que complicarían su tramitación por ser cuestionable la existencia de título estatal por más que se invoquen en la disposición –se hacía en la final decimoséptima–“, apuntaban desde Justicia. En este sentido, el ministerio recordaba a Igualdad que a la hora de establecer “los lazos de conexión” entre “técnica normativa y el orden constitucional de distribución de competencias” el “punto de partida” debe situarse en el denominado “principio de indisponibilidad de las competencias”. “Supone que una vez asumidas éstas mediante su inclusión en los Estatutos, su atribución a la comunidad autónoma es definitiva e indisponible con efectos ope legis o ipso iure”, recogía el escrito, que se apoyaba en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Es, en este punto, donde los juristas ven el principal “foco de problemas”. “El Estado invadiría competencias autonómicas sin indicar, encima, con qué título competencial propio lo hace. Esto es desconocimiento de cómo funciona el ordenamiento jurídico constitucional y puede deberse a la falta de experiencia”, afirma el constitucionalista de la Universidad de Extremadura. Urías, por su parte, señala que si lo que se expone en el informe de objeciones es cierto, esto es “un problema de calado” porque puede llevar a que se declare la ley como “inconstitucional”. “Si esta norma entra en competencias que son de las comunidades autónomas, que están cedidas a ellas y las están ejerciendo, cualquier región puede impugnar esta ley ante el Tribunal Constitucional y que éste decida anularla”, explica el exletrado del órgano de garantías al otro lado del teléfono.

Preceptos “de contenido y naturaleza diversos”Preceptos 

Justicia también entró a valorar en su informe el rango normativo del texto. “El anteproyecto se calificó en una primera versión, en su conjunto, como Ley Orgánica; sin embargo, sólo una parte de sus preceptos tienen ese carácter. Ahora se procede a su catalogación como ley integral, pero con disposiciones finales de rango orgánico y que afectan a varias leyes orgánicas vigentes”, aseveraban los técnicos. Así, el texto “incluye preceptos de contenido y naturaleza diversos”. Es decir, combinaba aspectos de una norma ordinaria con otros de una orgánica. En este sentido, pusieron sobre la mesa la doctrina del Consejo de Estado, en la que se establece la posibilidad de que una ley orgánica “comprenda y discipline materias conexas, aunque éstas no requieran por sí la cobertura de ley orgánica’, siempre y cuando la propia norma verifique ‘una identificación singularizada de los preceptos en ella contenidos”. En la disposición final decimosexta del borrador se establecía que media decena de disposiciones tenían carácter de norma orgánica.

Con esto puesto sobre la mesa, el ministerio que dirige Campo señalaba en el análisis jurídico que “en el anteproyecto, los preceptos de rango ordinario no constituyen, en principio, un desarrollo natural del núcleo orgánico de la regulación, y tampoco un complemento, pues su extraordinario número conduce a pensar los contrario”. “Las únicas partes que merecen en puridad la consideración de normas de naturaleza orgánica, carecen de conexión con el resto de cuestiones abordadas por el anteproyecto”, continuaban los técnicos. Y dado que dichas cuestiones “no constituyen un complemento necesario de las materias orgánicas”, completaban, su regulación debería haberse ubicado “en una norma independiente y distinta con la naturaleza de ley ordinaria”, algo que permitiría completar este texto con otro “complementario” con el rango “adecuado” que englobase “las materias que acompañan la ley programática”. “De esta manera podrían coexistir con un mismo fin y tramitación paralela, la Ley integral y su orgánica complementaria”, completan.

Los juristas consultados señalan que el hecho de que aparezcan mezclados “no plantea ningún problema” siempre que se “establezca bien” en las disposiciones finales “la diferenciación entre lo que es materia de Ley Orgánica y lo que no”. Porque, como detalla Urías, “los que no son orgánicos se pueden derogar con una ley normal y los otros sólo se pueden derogar a través de una ley orgánica”. Es más, según explica el profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Extremadura, “es muy habitual” que las leyes combinen en ocasiones contenidos de naturaleza diversa. “No es lo mejor desde el punto de vista de la claridad y la seguridad jurídica. Pero últimamente esto se ha hecho bastante y no es tan problemático siempre que se haga y se especifique esa distinción”, completa en conversación telefónica con este diario.

Artículos duplicados, redacciones confusas y puntuaciones

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El informe de Justicia criticó también la existencia de duplicación de artículos de leyes vigentes, una cuestión que, añadía, “choca directamente con la better regulation, las políticas de simplificación normativa o de depuración del ordenamiento jurídico”. “En este punto se plantean cuestiones además que afectarán gravemente a la seguridad jurídica, fruto de la compartición en dos textos con ámbitos superpuestos de redacciones idénticas”, proseguían los técnicos. Pero este no era el único problema. A lo largo del análisis que realizaron sobre determinados preceptos, desde el ministerio se puso de relieve que algunos entraban en contradicción con otras normas, que la redacción de algún artículo resultaba “confusa”, que contenía menciones incorrectas o que determinados incluía “tipos penales inexistentes como tales”. “Se cita erróneamente a las ‘oficinas de atención a las víctimas, pues debería referirse a las ‘Oficinas de Asistencia a las Víctimas”, apuntaba el escrito, por ejemplo, sobre el artículo 47.

En cuanto a la duplicación de artículos, Moreno considera que “jurídicamente puede ser un problema” si la nueva norma que se aprobara “no los copiara exactamente”, algo que podría crear “un espacio de gran inseguridad jurídica”. Y en relación con aquellos que entren en contradicción con preceptos de otras normas, ambos expertos explican que si “tienen el mismo rango legal” quedaría establecido lo que dispusiera la ley nueva. Urías, por su parte, sí que pone el acento en la necesidad de que la norma que se apruebe sea lo más clara posible y no contenga redacciones que puedan resultar confusas. “Esto podría ser un problema ya que abriría la puerta a que los jueces puedan terminar interpretándola de forma diferente a lo que se quiere, por lo que es algo que hay que tener muy en cuenta”, asevera el también profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla. De todos modos, su homólogo en la Universidad de Extremadura recuerda que estos errores pueden ir enmendándose durante toda la tramitación.

Pero más allá de estas consideraciones, el escrito de objeciones también dedicaba sus tres últimas páginas a poner sobre la mesa todas las cuestiones formales a considerar. Así, especificaba que las menciones a “Ley” deben hacerse sin mayúscula, que los dobles espacios innecesarios deben suprimirse, que las referencias numéricas deben ser con letra, que es necesario revisar la puntuación a lo largo del texto o que nada puede ponerse en negrita o en cursiva. Y, además, recomensaba “revisar la terminología” para, en la medida de lo posible, “emplear palabras aceptadas” por el Diccionario de la Real Academia Española. Urías cree que estas cuestiones no tienen “trascendencia” como para ser incluidas en ningún informe. “Si seguramente ha pasado así es porque seguro que a nadie en el Ministerio de Igualdad se le ha dado las normas de estilo sobre las leyes. En definitiva, no entiendo sinceramente que se le esté dando tanta importancia al tema del formato”, completa.