Las administraciones sólo envían al Tribunal de Cuentas siete de cada 100 contratos públicos

La contratación pública representa aproximadamente un 18,5% del PIB, según los cálculos de la OCDE. Es decir, unos 185.000 millones de euros al año. Pero la mayoría de ese ingente volumen de contratos que las diferentes administraciones firman con empresas privadas y pagan con dinero público es inaccesible para el ciudadano, contribuyente y votante. El Estado oculta los llamados contratos menores, por debajo de los 50.000 euros en caso de obras y de 18.000 euros si son servicios, y cuya tramitación sólo exige la aprobación del gasto y la factura. Tampoco publica los contratos a concurso que no superen los 100.000 euros en obras y los 60.000 euros en servicios. Ni los que se adjudican con un procedimiento negociado sin publicidad ni los contratos derivados de los Acuerdos Marco, un instrumento cada vez más utilizado porque ahorra costes y procedimientos burocráticos. Imposible saber el volumen de contratos opacos para el ciudadano: “Los datos no son públicos”, responde el Ministerio de Hacienda, responsable de la Plataforma de Contratación del Estado.

Pero no sólo a los ciudadanos se les sustrae información, incluso al Tribunal de Cuentas, “supremo órgano fiscalizador de la gestión económica del Estado y del sector público”, según la Constitución, las administraciones –hay más de 12.000 órganos públicos de contratación en España– sólo le remiten el 7,7% de los contratos que firman, según el volumen de adjudicación. En 2011, último año que ha fiscalizado, recibió sólo 5.041, unos 14.320 millones de euros, de acuerdo con la memoria anual de 2012. De éstos, no llega a examinar más de un tercio, y con cuatro años de retraso.

"Todos" los contratos deberán ser públicos

En teoría, esa inmensa zona de sombra va a quedar despejada con la Ley de Transparencia que en estos momentos se tramita en el Congreso. Aunque la norma dedica a la publicidad de los contratos públicos sólo el apartado a) de uno de sus 29 artículos. En él, en cualquier caso, se obliga a las administraciones a publicar “todos los contratos formalizados”, incluidos los menores. Eso sí, éstos trimestralmente y de forma agregada, dado su enorme volumen y dispersión: casi todos los contratos que celebran, por ejemplo, los ayuntamientos, son de este tipo. “Por cada contrato con publicidad se firman 25 menores”, calcula Miguel Ángel Bernal Blay, secretario del Observatorio de Contratación Pública.

Otro tanto ocurre con los procedimientos negociados sin publicidad, en los que la administración contratante ofrece la obra o el servicio sólo a tres empresas. De los 113.447 anuncios –licitaciones, pliegues, adjudicaciones provisionales y definitivas, desestimientos, formalizaciones…– publicados en la Plataforma de Contratación del Estado en 2011, 40.680 corresponden a procedimientos negociados sin publicidad. Sólo 4.395 a negociados con publicidad. Los de procedimientos abiertos sumaron 65.312.

Y no siempre están justificadas las causas que esgrimen las administraciones para utilizar tal modalidad: el Tribunal de Cuentas se queja todos los años en sus informes de que lo usual es que no se le remitan “los aspectos económicos y técnicos objeto de la negociación”, también de la habitual “ausencia de una auténtica negociación con las empresas invitadas” en esta clase de procedimiento negociado.

Los Acuerdos Marco y su peligro para la competencia

Los Acuerdos Marco, antes denominados contratos de determinación de tipos, son un procedimiento estándar en la Unión Europea, regido por una directiva de 2004 que fue traspuesta al ordenamiento español en 2007. Cada acuerdo se refiere a un tipo determinado de servicio o suministro –desarrollos informáticos, suministro de energía eléctrica, transporte de personal, por ejemplo– y tiene una duración limitada a cuatro años. Una vez seleccionadas las empresas, cualquier órgano público puede contratar con ellas a través de una segunda licitación, sobre la base de las condiciones previamente fijadas en el Acuerdo Marco. El problema es que esos contratos derivados pueden eludir la publicidad “si el órgano de contratación lo estima oportuno”.

La propia Ley de Contratos del Sector Público incluye una cautela sobre estos mecanismos de contratación: que no se acuda a ellos “de forma abusiva o de modo que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada”. Lo que puede ocurrir porque con la primera licitación se provoca un cierre temporal de mercado o entorno reducido de competencia que puede inflar artificialmente los precios.

155.498 contratos al año sólo la Administración central

En 2011, según la memoria de la Dirección General del Patrimonio del Estado, la Administración central adquirió bienes y servicios a través de Acuerdos Marco por importe de 551,79 millones de euros. Excluidos los relativos a bienes y servicios informáticos, que la memoria no cuantifica, esa cifra se repartió entre 11.125 contratos, que no hay obligación de publicar. En el registro de contratos del sector público ese año se inscribieron y publicaron un total de 155.498, casi el doble que en 2010 pero menos que en 2008 –164.843–. Son números sólo de la Administración central. También las comunidades autónomas pueden celebrar sus propios Acuerdos Marco. La Generalitat de Cataluña, por ejemplo, firmó 1.433 contratos derivados en 2010, según su Junta Consultiva de Contratación. En 2011 los recortes presupuestarios los dejaron en sólo 652, por importe de 153 millones de euros. El Gobierno catalán celebró ese año un total de 6.087 contratos por valor de 1.049 millones.

Si sale adelante la Ley de Transparencia tal y como está redactado su borrador, todaslas administraciones deberán elaborar "datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos", una información ahora inexistente. 

“También sería muy importante que se publicaran los convenios que firman las administraciones y que se usan precisamente para eludir la legislación de contratos”, apunta el catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense José María Baño León. Aunque cree que la normativa española sobre publicidad de la contratación es “homologable” con la del resto de la Unión Europea, Baño León reclama cambios igualmente en las leyes sobre subvenciones.

Las malas prácticas de la Seguridad Social

Y es que la transparencia dificultaría, al menos, los vicios de funcionamiento de las administraciones, cuando no impediría el fraude. Un buen ejemplo lo da el severo rapapolvo que el Tribunal de Cuentas inflige a la Gerencia de Informática de la Seguridad Social (GISS) en su último informe anual. El órgano fiscalizador critica el “elevado grado de concentración” de las adjudicaciones en un “reducido número de empresas”: sólo ocho compañías consiguieron el 50% del gasto de este departamento. Un alto porcentaje de esas adjudicaciones se celebraron por procedimiento negociado, “sin las máximas garantías de publicidad y concurrencia”, destaca el informe.

El tribunal le reprocha a la GISS su “auténtica dependencia tecnológica” respecto de algún proveedor, lo que “condiciona contrataciones futuras” para ampliaciones, actualizaciones o mantenimiento de un suministro inicial. Por si fuera poco, éstas tienen importes crecientes y exceden “con mucho el plazo máximo de tres años previsto en la normativa para las contrataciones complementarias”.

Es más, según el informe, la GISS está contratando a empresas de servicios para suplir sus carencias de personal con cualificación informática. Es decir, explica el tribunal, “los contratos de servicios encubren la contratación de personal al margen de la legislación laboral y de la función pública”. Se trata de contratos de consultoría y asistencia “sin que los servicios de apoyo informático que constituyeron su objeto tengan relación con proyectos informáticos concretos”.

En particular, el Tribunal de Cuentas resalta un contrato prorrogado dos años y modificado hasta en tres ocasiones por el que se pagaron 225,58 millones de euros entre 2007 y 2010, “casi la mitad del total adjudicado por la GISS y que cuadriplica el importe de los créditos de personal gestionados por ella”. Este contrato, continúa el informe, se tradujo en que durante dos años prestaron sus servicios en la GISS 738 trabajadores de las empresas adjudicatarias, el triple de la plantilla de ese organismo público.

Información dispersa no es transparencia

“Hay mucha información, pero tan diseminada que se hace incomprensible e inmanejable, y eso no es transparencia”, lamenta Miguel Ángel Bernal Blay, que pide un perfil del contratante público interconectado, en lugar de los miles que se reparten entre entidades locales, organismos autonómicos y estatales. Porque la publicidad de los contratos es fundamental no sólo para que los ciudadanos sepan cómo se gestiona su dinero, sino también para las empresas. “Sobre todo para las pymes”, dice Bernal Blay, “que pierden oportunidades de negocio al desconocer las licitaciones”.

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El secretario del Observatorio de Contratación Pública pide que se publique también el importe de la liquidación final del contrato, porque puede no coincidir con el precio de adjudicación. Y las modificaciones, ampliaciones y contrataciones complementarias. “Toda la fase de ejecución del contrato es opaca”, subraya.

De hecho, José María Baño cuenta que no es infrecuente la práctica de adjudicar un contrato por un precio reducido que se eleva después a base de modificaciones. Tampoco es inusual el fraccionamiento de un contrato en otros de importe menor para eludir la ley.

Por eso Miguel Ángel Bernal exige además una mayor profesionalización: que las decisiones sobre contratos las tomen “profesionales de la compra pública”, en lugar de los políticos, que suelen ser quienes presiden los órganos de contratación.