El pasado 2 de octubre era la fecha señalada en el calendario para que naciera la Administración sin papeles. Ese día entró en vigor la Ley 39/2015, que regula los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos. Desde entonces, todos los procedimientos, desde las comunicaciones de los ciudadanos y las empresas con la Administración hasta los expedientes, trámites y certificados, deben ser electrónicos. En teoría. Porque la burocracia está aún muy lejos de haberse hecho digital.
Según el informe Iria, los últimos datos de que dispone el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, referidos al cierre de 2015, la mitad de los ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes aún no cuenta siquiera con una sede electrónica. Son más de 500 municipios en toda España. Tampoco el 61% de los de 10.000 a 30.000 habitantes. Portal web tienen todos los consistorios más grandes, aquellos con más de 30.000 vecinos, pero los porcentajes encogen considerablemente si se va más allá de la ventana municipal a internet. La mitad de los más pequeños carece de registro electrónico. Sólo el 10% de los municipios de entre 10.000 y 30.000 habitantes y el 7% de los de menos de 1.000 vecinos tienen servicio de notificación electrónica. De entre éstos, ninguno ofrece la posibilidad de hacer pagos electrónicos, y únicamente lo permiten el 8% de los que poseen entre 1.000 y 10.000 habitantes.
También hay diferencias según el tipo de trámites. En casi todos los ayuntamientos de mayor tamaño se puede solicitar el empadronamiento y llevar el proceso hasta el final de forma electrónica. Pero sólo es posible hacerlo en el 10% de los consistorios de menos de 30.000 vecinos. Lo mismo ocurre con el impuesto de circulación y es casi una rareza si se pretenden tramitar por internet las licencias de obras y las de apertura de actividad.
En consecuencia, el Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (Ontsi), dependiente del Ministerio de Industria, cifra en sólo un 32,8% los individuos de más de 15 años que utilizan la Administración electrónica. Y lo hacen sobre todo para presentar la declaración de la renta –un 35,4% de los que contactan con la Administración–. Pero para interponer denuncias o recursos o hacer solicitudes se sigue prefiriendo ir en persona a la oficina correspondiente: es el método empleado por el 71,4% y el 68,5%, respectivamente.
“Ninguna Administración cumple en lo novedoso y muy pocas en lo no novedoso; el cumplimiento es insuficiente en todos los órdenes”, resume Ignacio Alamillo, abogado experto en Administración electrónica y Derecho de la Tecnologías de la Información (TIC) cuando se le pregunta por el grado de implantación de los procedimientos digitales.
Según el Observatorio de Administración Electrónica (Obsae), España ocupa el duodécimo puesto del ránking de la ONU en materia de Administración digital. Sin embargo, los ayuntamientos, que son las administraciones más próximas a los ciudadanos, no avanzan a la velocidad requerida y mantienen grandes diferencias dependiendo del tamaño. Además, la implantación digital se lleva a cabo justo en plena época de recorte del gasto público, lo que multiplica las dificultades de los consistorios más pequeños. Y es ahí, en esos municipios con menos recursos, donde ha surgido un debate añadido.
“Es un debate político”
La ley obliga no sólo a la interacción electrónica con el ciudadano, sino también a que las administraciones públicas se relacionen entre sí de la misma manera. Todos sus sistemas deben estar interconectados, de forma que puedan intercambiarse información y servicios. Ese acceso debe realizarse cumpliendo los requisitos tanto del Esquema Nacional de Seguridad (ENS) como del Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI). Así, en principio, las administraciones ponen a disposición de cualquiera entidad pública los sistemas y aplicaciones informáticas que han desarrollado o contratado.
Para ello existe un directorio general de aplicaciones, que los ayuntamientos con menos recursos deben consultar, antes de comprar o desarrollar otras, para comprobar si existen soluciones que les resulten adecuadas y ellos puedan reutilizar. De hecho, la ley dispone que, si existe ese software, el ayuntamiento está “obligado a su uso”, salvo que pueda “justificar en términos de eficiencia” su decisión de no utilizarlo. Esos sistemas deben ser “plenamente interoperables” –que puedan compartir datos e intercambiar información entre ellos sin restricciones– y de fuentes abiertas –que permitan conocer el código fuente, modificarlo y copiarlo para otros usuarios–.
Como no todos los ayuntamientos disfrutan de la misma capacidad económica, los de menos de 20.000 habitantes cuentan con la ayuda de las diputaciones provinciales, obligadas por ley a prestarles los servicios de Administración electrónica. Muchos municipios han acudido a ellas. Pero otros han optado por contratar a empresas privadas para que les proporcionen los servicios y el software necesarios. Incluso algunas diputaciones han preferido esta vía. Lo que no convence a muchos, desde secretarios municipales hasta informáticos, e incluso despierta sospechas.
“Es un debate político”, asegura Ignacio Alamillo, donde se discute si este servicio debe externalizarse o no. Los informáticos municipales consultados por infoLibre defienden que se acuda primero a las aplicaciones informáticas ya desarrolladas por las administraciones públicas. Temen por la seguridad de los procedimientos y dudan incluso de la legalidad de cómo se está llevando a cabo la contratación de los servicios.
¿Interoperable? ¿Segura? ¿Sin concurso?
esPublico se presenta como una empresa especializada en servicios para administraciones locales, que vende Gestiona como una plataforma para gestionar expedientes electrónicos. Ofrece a los ayuntamientos una sede electrónica, también el registro y archivo electrónicos. En su página web asegura que 3.500 municipios de toda España han adquirido sus servicios, el 25% del mercado. El más grande, el de Guadalajara. También diputaciones como las de Palencia, Zaragoza, Huesca, Segovia, Ávila, Burgos, Soria, Málaga, Alicante y Castellón que, a su vez, lo han facilitado a sus ayuntamientos. Compite con los productos de otras empresas como Aytos, T-Systems, Audifilm o incluso Microsoft, Everis y hasta Informática El Corte Inglés ofrece una herramienta para gestionar expedientes municipales.
Según sus críticos, Gestiona no es interoperable, “no se integra con ninguna otra aplicación” ni puede tener acceso a la Red SARARed SARA, el sistema que conecta las redes de todas las administraciones públicas españolas y europeas para intercambiar información. El Obsae cifra en 4.000 el número de ayuntamientos conectados a SARA a fecha de noviembre de 2016. A esa red sólo se pueden conectar administraciones públicas. Las empresas privadas deben firman convenios con una entidad pública para acceder a ella.
Gestiona tampoco ofrece una conexión segura, añaden los informáticos. No usa protocolos seguros de conexión a internet, ese “https” con candado que se muestra en la barra de direcciones del navegador de internet. Y que garantiza al usuario que la información que envía desde la página no podrá ser interceptada por terceros.
Según explican sus críticos, la plataforma ni siquiera cumple los requisitos de los Esquemas Nacionales de Seguridad e Interoperabilidad, y carece de las correspondientes certificaciones. Éstas deben ser emitidas por una entidad certificadora –normalmente Aenor, o auditoras como BDO, por ejemplo– y mostradas por sus poseedores como un documento en formato PDF, firmado electrónicamente y con sello de tiempo y metadatos, tal y como detalla Carlos Galán, profesor de la Universidad Carlos III y autor de la Guía de Seguridad elaborada por el Ministerio de Hacienda y el Centro Criptológico Nacional.
También creen los informáticos consultados que Gestiona dará problemas cuando las firmas electrónicas caduquen: tienen una duración limitada porque sus algoritmos criptográficos se convierten en débiles con el tiempo, lo que hace posible su pirateo, explican. Estos técnicos presentan la plataforma como un “fast food de la Administración electrónica”, más como una “ofimática con firma” que como una automatización real de los expedientes.
Finalmente, ponen en duda el procedimiento de contratación que están utilizando los ayuntamientos. Recurren a contratos de servicios que, al ser inferiores en su importe a 18.000 euros, tienen el rango de contratos menores. Por tanto, pueden adjudicarse sin concurso. El problema es que son contratos de un año de duración, que deben renovarse cada ejercicio. Y, en esos casos, la ley prohíbe emplear la figura del contrato menor. “Están engañando a los ayuntamientos”, concluyen. Dicen que los riesgos son dobles: por un lado, los ayuntamientos deberán desarrollar soluciones a medida en el futuro para parchear las carencias del programa, y por otro, los actos administrativos pueden terminar siendo declarados nulos si hay dudas sobre su validez o autenticidad.
En proceso de certificación
El director general de esPublico, David Elías, responde que la empresa se encuentra “en proceso de certificación por parte de BDO” para conseguir el sello que garantiza el cumplimiento de los requisitos del ENS y el ENI. “A día de hoy no hay ninguna otra plataforma que lo tenga”, añade, “puesto que la ley establece un periodo transitorio hasta 2018 para cumplir los requisitos de la Admnistración electrónica”. De momento, esPublico ofrece una “declaración de conformidad”, el requisito que las guías de seguridad de Hacienda y el Centro Criptológico Nacional exigen para sistemas de información considerados de “categoría básica”. Para obtenerla basta realizar una “autoevaluación” cada dos años de que la empresa cumple los requisitos del ENS.
Sobre SARA, Elías responde que el ministerio ha facilitado a la empresa el mismo mecanismo que ha desarrollado para que puedan acceder a la red las empresas públicas y que “ha extendido a las privadas que considera que prestan un servicio de interés general”. Se trata, dice, de una línea metroLan –fibra óptica proporcionada por Movistar–. “Es el primer paso para dar servicios de interoperabilidad”, apunta.
El responsable de Gestiona también niega problemas con la firma electrónica: “Hacemos el proceso de refirmado tras los tres años de validez temporal de la firma electrónica”. El precio de sus servicios depende del tamaño del ayuntamiento. Facturan según el número de habitantes. Para un municipio de 500 habitantes, señala, Gestiona cuesta 2.500 euros al año.
Los alcaldes de Hijar, Luis Carlos Marquesán, y de Escucha, Javier Carbó, ambos en Teruel, recibieron a los comerciales de esPublico pero no les compraron la plataforma. “No supieron explicarme dónde quedaban archivados los documentos, no me garantizaban la seguridad de la nube”, recuerda Marquesán, del PP, quien cree que es la Diputación Provincial la que debe prestar el servicio, “y no una empresa privada”. Tampoco le convenció a Carbó, de la Chunta Aragonesista (CHA), que al clicar en la sede electrónica del Ayuntamiento se pase a una página de la empresa.
Víctor Almonacid es secretario municipal de Alzira y el impulsor de la transformación digital de este ayuntamiento de 45.000 habitantes de Valencia. Para ello utilizó “recursos propios, subvenciones y mucha imaginación”, asegura. Dice que, en realidad, la Administración electrónica no les ha “costado nada”. “El coste debe medirse en términos de amortización y ya hemos recuperado la inversión que hicimos”, apunta, “el ahorro por los nuevos procedimientos electrónicos se eleva a varios millones de euros”. Por eso califica de “cliché” que para los ayuntamientos con menos recursos sea más dificultoso hacer la conversión electrónica: “Tienen muy poco que digitalizar”.
En estos momentos, Alzira está a “un 85% o 90%” de completar la transformación, calcula Almonacid. Sólo le falta el archivo electrónico, que la ley no exige tener hasta el 2 de octubre de 2018. La facturación electrónica está disponible desde 2010, presume el secretario. También cuenta con un servicio de licitación completa a través de internet.
Para llegar a este punto, este pionero no pudo recurrir al catálogo de software público, que se creó en 2015. “Si hubiera existido en 2011, cuando empezamos en Alzira, lo habría utilizado: las aplicaciones son gratuitas, están testadas y cumplen con todos los requisitos del ENS y el ENI”, resalta. De hecho, dice que para el archivo electrónico que aún tiene pendiente acudirá al software público Archive. Aunque tampoco ha dudado en recurrir a empresas privadas, por ejemplo para gestionar los expedientes electrónicos. Víctor Almonacid niega que la transformación digital sea “un tema para hacer política”. A su juicio, se trata de un problema absolutamente “técnico”, de “eficiencia de gestión”.
Sí alerta el secretario de Alzira, quien ahora se encuentra en excedencia dedicado a la formación y a explicar en distintos foros cómo debe implantarse la Administración sin papeles, de los peligros de caer en los brazos de las empresas privadas con “contratos mal configurados”. “En estos casos ocurre que, una vez que te casas con una, ya no te libras de ella, se genera un software cautivo si su sistema no es interoperable, ni las bases de datos se hablan ni los datos se pueden trasladar”, explica. Entonces cualquier modificación o mejora que el Ayuntamiento necesite supone un nuevo contrato por más dinero, “un contrato menor o, aún peor, un contrato que, por causas técnicas se puede adjudicar a una sola empresa”.
El Estado mantiene a las diputaciones provinciales al aportar el 68% de sus ingresos
Es más, esa dependencia presupone un incumplimiento de la ley: “Si la plataforma cumple el ENS y el ENI, no hay problema para cambiar de empresa cuando tiene que encargar cualquier mejora, porque los formatos deben ser homologables, de fuentes abiertas”. Si los pliegos del contrato “no son de la máxima calidad”, el ayuntamiento, resume Almonacid, en lugar de “tener la sartén por el mango”, termina “dejándose chulear por la empresa”.
Ignacio Alamillo cree que plataformas como Gestiona no son quizá “la solución óptima” porque requieren “mucha intervención humana”. “Es una plataforma muy manual y no excesivamente sofisticada, pero también muy barata y ofrece el 100% de los trámites, por lo que es una buena solución para ayuntamientos muy pequeños”, destaca. A su juicio, las críticas al software son más bien “críticas al modelo”. “Quizá sea criticable desde el punto de vista municipal que se privatice el servicio”, abunda el experto en TIC, “pero esPublico sirve muy bien para lo que está pensado”. Eso sí, el consistorio necesitará otro sistema más complejo si crece, por lo que incurrirá en costes adicionales, concede.
Alamillo considera también que los programas de empresas privadas son “complementarios” con los sistemas desarrollados por las administraciones públicas. Una manera, dice, de prestar el servicio a los ciudadanos de forma rápida y barata, además de que evitará la desaparición legal de miles de documentos y actos administrativos. Porque no está lejos el día en que el procedimiento administrativo o es electrónico o, sencillamente, no será. En 2017, augura Víctor Almonacid, “se avanzará como nunca”. La ley no ofrece dudas: el procedimiento será nulo de pleno derecho si está en un papel.
El pasado 2 de octubre era la fecha señalada en el calendario para que naciera la Administración sin papeles. Ese día entró en vigor la Ley 39/2015, que regula los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos. Desde entonces, todos los procedimientos, desde las comunicaciones de los ciudadanos y las empresas con la Administración hasta los expedientes, trámites y certificados, deben ser electrónicos. En teoría. Porque la burocracia está aún muy lejos de haberse hecho digital.