El 29 de julio pasado el Boletín Oficial del Estado (BOE) publicó la disolución de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas (Aeval), el organismo nacional encargado de analizar la pertinencia y eficacia de las actuaciones de la Administración. Por ejemplo, si a Castellón le convenía más un aeropuerto que una autovía o un tren de alta velocidad, o para qué hacían falta las autopistas radiales de Madrid ahora en quiebra, o si son necesarias determinadas líneas de AVE.
Creado en 2007, la Aeval desaparece obligada por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015, que ordenó suprimir las agencias estatales. Pero su extinción no significa que vayan a dejar de evaluarse las políticas públicas. El Gobierno promete sustituirla por un Instituto para la Evaluación de las Políticas Públicas, adscrito a la Secretaría de Estado de Función Pública del Ministerio de Hacienda, y con nivel orgánico de Subdirección General. Su labor se centrará “especialmente en los ámbitos educativo, sanitario y social”.
La Aeval fue el primer y hasta ahora único organismo nacional dedicado a evaluar las políticas públicas. Aunque ha tenido una actividad más bien escasa y casi ningún protagonismo. “Ya tenemos una Ley de Transparencia y otra de Participación Ciudadana, la tercera pata para que se sostenga la mesa debería ser una Ley de Evaluación”, explica gráficamente José Luis Osuna, presidente de la Sociedad Española de Evaluación y miembro del Consejo Rector de la Aeval. A su juicio, la evaluación de las políticas públicas es “una exigencia” del propio sistema democrático para ser “más transparente y eficiente”. Pero, desgraciadamente, la ciudadanía la desconoce y apenas existe como “cultura administrativa”. “Los funcionarios deben entender que la evaluación no es una herramienta coercitiva, no está para juzgarlos, porque no somos interventores ni el Tribunal de Cuentas, sino que sirve para mejorar las políticas económicas”, describe Osuna en un intento por explicar en qué consiste la evaluación. Más allá del mero análisis cuantitativo y de impacto, destaca, es una “herramienta de ciencia social, que debe preguntar a los beneficiarios de las políticas públicas y debe hacerse de forma participativa, para elaborar una política económica integral”.
En España, además de la Aeval, sólo existe otro organismo similar autonómico, en Cataluña, Ivàlua, creado en 2008 bajo la forma de un consorcio público, que integran la Generalitat, la Diputación de Barcelona, la Universidad Pompeu Fabra, el Consell Interuniversitari de Catalunya y el Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya. En Navarra llegó a constituirse un Servicio de Evaluación que desapareció con la crisis y los recortes presupuestarios. Y en Baleares una ley de 2011 creó la Oficina de Evaluación Pública, que no ha llegado a hacerse realidad. Sí que funcionan sistemas de evaluación sectoriales, como la Agencia Nacional de Calidad y Acreditación (Aneca), para enseñanzas, profesores e instituciones de la educación superior, y el Sistema Estatal de Indicadores de la Educación para la educación primaria y secundaria. La Agencia de Calidad del Sistema Nacional de Salud examina la sanidad y una Subdirección General supervisa las políticas de cooperación al desarrollo.
En conclusión, según señala Blanca Lázaro, que fue directora ejecutiva de Ivàlua, en un estudio elaborado para el programa Eurosocial de la UE, el grado de desarrollo institucional de la evaluación de políticas públicas se encuentra en España “entre los más bajos de la OCDE”. José Luis Osuna apunta que a España la evaluación llegó “muy tardíamente”. Recibió un fuerte impulso por la recepción de fondos estructurales de la Unión Europea a partir de los años 90. Ahora, con la aprobación del Programa de la UE para el periodo 2014-2020, se han incluido evaluaciones ex anteex ante. “Aunque son muy burocráticas y muy formalistas”, matiza Osuna, “ya no son sólo evaluaciones cuantitativas de impacto al final, ahora también se analiza el diseño –ex ante–, la gestión –análisis intermedio– y los resultados –ex post– de las políticas”.
“Los países con prácticas institucionales de evaluación más consolidadas son los calvinistas”, asegura el presidente de la Sociedad Española de Evaluación, “en la Europa mediterránea hemos asumido la evaluación un poco a palos, cuando con los fondos Feder nos obligaron a supervisar su utilización”.
La evaluación, país a país
En Europa, según los países, la evaluación es competencia de agencias interministeriales en unos países o, en otros, de agencias especializadas, sobre todo en políticas sociales –empleo, dependencia–, “pero nunca en defensa, por ejemplo”, lamenta José Luis Osuna.
En Reino Unido e Irlanda se han dedicado al impacto regulatorio especializado y la supervisión se ha fragmentado en unidades de evaluación en la sanidad y en las oficinas de empleo. Pero también existen organismos centralizados. En 2010, detalla el estudio de Blanca Lázaro, se creó el Behavioural Insights Team, primero adscrito al Gabinete del primer ministro pero semiprivatizado desde 2013. El Government Social Research Service (GSRS) es una red de investigación pluridisciplinar con miembros en los principales organismos del Gobierno. Además, en 2013 David Cameron puso en marcha la red WhatWorkCentres, formada por centros especializados en políticas educativas, de salud pública, servicios penitenciarios, desarrollo local e intervención social temprana.
En Alemania las políticas de empleo las evalúa el Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), adscrito a la Agencia Federal de Empleo (BA) pero independiente. Fue creado en 1967 y analiza la mejora de las perspectivas de empleo y de la empleabilidad de los parados, así como los costes y beneficios de los programas. Por lo que se refiere a la educación, el principal evaluador es el Deutsche Institut für Internationale Pödagogische Forschung, mientras que en los Länder se encargan de la tarea institutos de investigación asociados a universidades locales. Otro instituto, asociado a la Universidad Humboldt de Berlín, desarrolla estándares educativos.
En Suecia, hay agencias dependientes de cada ministerio, indica Osuna, pero también se crean comisiones ad hoc para evaluar una determinada política públicaad hoc, apunta Blanca Lázaro. Para la evaluación externa de las políticas del gobierno existen organismos independientes como Riksrevisionen (Oficina Nacional de Auditoría) o la Ekonomstyrningsverket (ESV), una agencia adscrita al Ministerio de Finanzas responsable de la gestión eficiente del Presupuesto.
En Francia, la Asamblea Nacional cuenta con tres dispositivos: la Mission d’Évaluation et de Contrôle (MEC), que controla la eficiencia del gasto público; la Mission d’Évaluation et de Contrôle des Lois de Financement de la Sécurité Sociale (MECSS), que supervisa el uso dado a los fondos de la Seguridad Social, y el Comité d’Évaluation et de Contrôle (CEC), que examina las políticas públicas cuando afectan a más de una comisión parlamentaria.
En Holanda, cada ministerio o agencia cuenta con sus propias unidades internas de evaluación, todas ellas coordinadas por el Ministerio de Finanzas. A partir de los años 80, el Tribunal de Cuentas comenzó a realizar metaevaluaciones, que analizan la calidad de los análisis elaborados por los ministerios.
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En Bélgica, por el contrario, la evaluación de políticas públicas es “escasamente sistemática y dispersa”, lamenta Blanca Lázaro. Aunque está más desarrollada en Valonia, que cuenta con una Societé Wallonne d’Évaluation (SWEP) y un Institut Wallon de l’Évaluation, de la Prospective et de la Statisque (IWEPS).
En Italia, se creó en 2009 la Commissione per la Valutazione, la Transparenza e l’Integrità delle Amministrazioni Pubbliche (CIVIT), adscrita al Parlamento. Fue absorbida en 2014 por la Autorità Nazionale Anticorruzione pero, según Blanca Lázaro, no ha desarrollado una actividad evaluadora relevante. Además, para fiscalizar el uso de los fondos estructurales de la UE, se crearon unidades de evaluación en todas las regiones y ministerios que los recibían, así como una red de evaluación.
“No hay un modelo ideal”, advierte José Luis Osuna, quien, en cualquier caso, tiene sus preferencias. El organismo evaluador de Nueva Zelanda es el “más independiente”, resalta, pero se dedica sólo a examinar políticas sociales. En Estados Unidos la Government Accountability Office (GAO) también es muy autónoma, asegura, y depende del Congreso. Para España, propone que se apruebe primero una ley de evaluación, que establezca la metodología que se va aplicar. Después, que se cree una entidad dependiente del poder legislativo, y finalmente, que se abran pequeñas unidades de evaluación en cada ministerio u organismo, dotadas con funcionarios bien formados.
El 29 de julio pasado el Boletín Oficial del Estado (BOE) publicó la disolución de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas (Aeval), el organismo nacional encargado de analizar la pertinencia y eficacia de las actuaciones de la Administración. Por ejemplo, si a Castellón le convenía más un aeropuerto que una autovía o un tren de alta velocidad, o para qué hacían falta las autopistas radiales de Madrid ahora en quiebra, o si son necesarias determinadas líneas de AVE.