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España es el país de la Unión Europea que menos fondos estructurales fue capaz de gastar entre 2014 y 2020. Sólo ejecutó el 43% del presupuesto programado: 24.039,98 millones de los 56.552,59 millones de euros que le correspondían. Ningún otro país lo ha hecho peor, de acuerdo con los datos de la Comisión Europea al cierre de diciembre de 2020. Eslovaquia gastó el 45%, Rumanía y Croacia el 49%, Bélgica el 50% y Dinamarca e Italia el 51%. La media comunitaria de ejecución, en cualquier caso, no es muy alta: el 56%. Entre las mayores economías las cifras llegan al 60% de Francia y al 62% de Alemania. Reino Unido no pasa del 55%. Los más eficientes, Finlandia con un 82% de ejecución e Irlanda con un 76%.
Claro que los recursos que debían invertir estos dos últimos Estados miembros eran mucho más pequeños que las grandes partidas asignadas a España, el tercer mayor receptor de fondos estructurales, sólo superado por Polonia –104.931,85 millones de euros, un 55% de ejecución– e Italia –72.406,63 millones–.
Con semejante desempeño, la llegada de la generosa lluvia de recursos que va a suponer el Fondo de Recuperación Europeo, el mayor desembolso de la historia de la UE, ha hecho temblar a instituciones, políticos y expertos, que ven en la gestión de ese coloso una prueba de fuego para la gobernanza y la capacidad de absorción de los estados miembros. Para empezar, porque el volumen de dinero destinado a luchar contra la crisis del covid –1,8 billones de euros– triplicará el presupuesto de los fondos estructurales –639.698,38 millones–. A España le corresponderán unos 200.000 millones de euros, casi cuatro veces más de lo que recibió como fondos estructurales del Presupuesto de la Unión entre 2014 y 2020. Pero también porque hay que gastarlo con más prisa: los compromisos tienen que estar fijados antes de que termine 2023 y ejecutados antes de 2026. Es más, el 70% de las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) –141.128 millones de euros para España– deben comprometerse entre este año y el próximo. El resto, antes de diciembre de 2024.
Cuestión aparte es la asignación eficiente de ese dinero, que realmente los proyectos financiados no sólo mitiguen los perjuicios económicos y sociales ocasionados por el covid sino también que realmente sirvan para promover “la cohesión económica, social y territorial, las transiciones ecológica y digital, la salud, la competitividad, la resiliencia, la productividad, la educación, la investigación, la innovación, el crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, el empleo, la inversión y la estabilidad financiera”, como pretende la Comisión Europea. Y sin fraudes ni sombra de corrupción como ya ha ocurrido antes con los caudales europeos.
Porque, además, España figura a la cabeza de los países con más denuncias de irregularidades en el uso de los fondos estructurales y de la Política Agraria Común (PAC): 11.029 en 2019, el último año del que hay datos. El segundo país con más denuncias es Polonia, pero con la mitad de irregularidades, 5.017. Casi el 23% de todas las registradas ese ejercicio tienen su origen en España, de acuerdo con las cifras de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).
Así que todas las alarmas saltan si se tiene en cuenta que los países que peor desempeño han tenido en la absorción de los fondos estructurales son precisamente los que van a recibir más recursos de la UE, pues coincide que también han resultado los más afectados por la crisis económica que acompaña a la pandemia. Es el caso de España, el segundo mayor receptor tras Italia: un total de 198.809 millones de euros, de los que 141.128 corresponden al citado MRR.
Ahorrar tiempo sin descuidar la vigilancia
Ya lo advierte el Tribunal de Cuentas europeo en su último dictamen sobre el MRR: “Los Estados miembros deben disponer de tiempo suficiente y capacidad administrativa adecuada para absorber los fondos asignados por la Comisión […] Es probable que algunos de los Estados miembros con la menor absorción en el periodo de programación actual obtengan un apoyo sustancial del MRR. Esto puede suponer una pesada carga administrativa y un riesgo para una ejecución exitosa de los Planes de Recuperación y Resiliencia que podrían comprometer también, si no se gestionan adecuadamente, la preparación y la aplicación de la política de cohesión”.
En ese documento, los auditores europeos constatan la amplitud del alcance y objetivos del MRR y que éstos se solapan con los del Presupuesto de la UE, lo que sumado a los problemas de absorción de algunos países y los “complejos procedimientos de evaluación” de los planes de recuperación, obliga a “reforzar las medidas contra el fraude y las irregularidades”. Se trata así de prevenir “los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales importantes que deben gastarse en un plazo breve”.
Por ese motivo, piden que se simplifiquen los procedimientos para recortar las cargas administrativas, aunque no por ello dejan de alertar de que la “respuesta rápida” necesaria puede también “obstaculizar la eficacia general del MRR”. Para ahorrar tiempo, recomiendan buscar sinergias y armonizaciones entre los planes de recuperación, los programas del Presupuesto comunitario y los planes nacionales de reforma, de forma que se reduzca la burocracia. Finalmente, critica que la Comisión no haya incluido ninguna norma específica sobre cómo se recuperarán los fondos indebidamente usados. Sólo después de cuatro años se llevará a cabo una “evaluación independiente” de cómo se ha ejecutado el MRR.
Es decir, el problema estriba en situar el término medio virtuoso entre rapidez, eficiencia y prevención del fraude.
El real decreto 36/2020 de 30 de diciembre con el que el Gobierno aligeró los controles para acelerar la ejecución de los fondos europeos fue enmendado por el Consejo de Estado para evitar que desaparecieran ciertos mecanismos de fiscalización previa e informes preceptivos en el intento de agilizar los plazos. Pero José María Gimeno Feliu, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza y director del Observatorio de Contratación Pública, cree que habría que ir más allá. “Ahora no se trata de construir carreteras, sino de movilizar fondos mediante contratos públicos donde nos interesa el resultado y cumplir los objetivos: una movilización eficaz en el tiempo y eficiente en los resultados”, resume. Pero, protesta Gimeno Feliu, “parece que preocupa más la tramitación previa que la fase operativa”. O por lo menos es lo que él echa de menos en el real decreto del Gobierno. La pandemia es una situación excepcional que exige “decisiones excepcionales“. “Y luego sí, transparencia y controles en la ejecución y auditores externos independientes”, subraya. Pero es vital poner en marcha cuanto antes el mecanismo.
No es para menos si se tiene en cuenta que la propia Comisión Europea, al evaluar el desempeño de España, la suspende en 2019. Sus analistas utilizan 12 indicadores para poner nota a los Estados miembros. España no consigue el aprobado en nueve de ellos, en otros dos se sitúa en la media y sólo en uno de ellos su rendimiento es satisfactorio. Según la evaluación, en 2019 las administraciones públicas españolas tardaban una media de 134 días en resolver un concurso. Es el quinto país más lento, tras Eslovaquia, Grecia, Italia y Malta. A Alemania le cuesta sólo 54 días, a Francia 85 días. Y lo que es peor, España cada año es más lenta: en 2016 tardaba sólo 109 días.
Copiar el sistema de compra de vacunas contra el covid
José María Gimeno compara los fondos para la recuperación con el Plan Marshall y el sistema que la UE empleó para aprovisionarse de vacunas contra el covid. “No hubo una licitación pública, sino que se utilizó un sistema de negociación directa con las empresas, luego se dio publicidad a los acuerdos y el cumplimiento se vigilará después”, explica. A su juicio, la gestión de los cuantiosos fondos de la UE debería adaptarse a ese modelo, “evitando por supuesto que se falsee la competencia y con todos los controles necesarios en la ejecución”.
Por eso considera que, por ejemplo, el criterio de adjudicar el contrato al precio más bajo debe ser ahora “secundario”. En Italia, asegura, se ha establecido que pesará menos de un 20% en la adjudicación. Lo que interesa es conseguir la mayor calidad y la mayor rentabilidad, fijando criterios técnicos objetivos “desde la perspectiva del valor”, a fin de conseguir las mejores ofertas y movilizar más recursos. Una visión “economicista”, recalca, puede ser un lastre.
Además, el modelo que prima en España es “muy vertical”, “muy administrativista”. “A ver si por prurito burocrático, vamos a perder dinero”, amonesta. Así que su recomendación es “salir de la zona de confort” y ser “valientes” para recurrir a procedimientos negociados sin publicidad y no siempre a los procedimientos abiertos, que consumen más tiempo. También para formar equipos transversales con funcionarios o incluso con profesionales externos como han hecho en Italia y Francia. Otro tanto habría que hacer para verificar a posteriori la ejecución de los contratos: la Intervención no tiene capacidad para hacer el seguimiento semestral que exige la UE, por lo que habrá que acudir, apunta Gimeno Feliu, al sector privado. O exigir en los contratos que las empresas licitadoras tengan un “sistema de compliance obligatorio e independiente”. “Aunque encarezca la licitación”, apunta, “porque ese coste extra lo cubre el fondo de recuperación y permitirá una mejor prestación, que es lo que nos interesa”.
“Prefiero equivocarme en el proceso, que hubiera necesitado más competencia –eso sí, siempre con transparencia– pero que se cumplan los objetivos de la Comisión y se realice una inversión rentable, y ser muy ejemplar en la rendición de cuentas”, concluye. “Esto no es un plan E”, añade, “el dinero no es para los ayuntamientos ni para las empresas, sino para proyectos transformadores que cambien el modelo económico”.
Del Plan E al AVE
El catedrático de Derecho Administrativo se refiere a los 7.836 millones de euros que el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero dedicó al denominado Fondo Estatal de Inversión Local. En 2009 y 2010 debería haber impulsado obras públicas en los ayuntamientos para crear empleo. En cambio, ni generó puestos de trabajo ni se creó obra nueva –el dinero se empleó en proyectos antiguos– y la mitad de los contratos se adjudicó directamente y sin publicidad, según comprobaron después la Intervención General del Estado y el Tribunal de Cuentas.
Un ejemplo paradigmático de las dificultades para digerir bien los fondos europeos es el AVE. Casi la mitad de la financiación que la UE concedió a inversiones de ferrocarril de alta velocidad –más de 11.000 millones de euros– desde 2000 se destinó a inversiones en España. En 2018 el Tribunal de Cuentas europeo auditó el desempeño de los países implicados y solicitó a un experto externo que llevara a cabo un análisis comparativo de los análisis de costes-beneficios de las líneas de alta velocidad. Su conclusión fue que dichos análisis se utilizaban como mera fase administrativa obligatoria, en lugar de como herramienta para mejorar la toma de decisiones. En concreto, aseguraba que la mayor parte de los estudios realizados en España revelaron una relación coste-beneficio “relativamente muy baja”. “En realidad”, añade el dictamen, “algunos proyectos únicamente tienen una oportunidad limitada de viabilidad desde una perspectiva coste-beneficio, pero se están construyendo a pesar de ello”. Aunque no sólo ocurrió en España. Según destaca el tribunal, la decisión de construir algunas líneas “fue política, y únicamente se realizó un análisis de costes-beneficios en una fase posterior para demostrar la rentabilidad económica”.
Cuestión aparte son las irregularidades. Por ejemplo, en 2013 la Comisión Europea sancionó a España con 33,6 millones de euros por irregularidades en los contratos públicos adjudicados para la construcción de las líneas de AVE Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa, así como en el subtramo La Gineta-Albacete. Según Bruselas, la Administración española modificó los concursos otorgados y concedió los nuevos contratos directamente, sin publicación previa, a las mismas empresas adjudicatarias del concurso inicial. En diciembre de 2020, de nuevo, una auditoría periódica sobre proyectos promovidos con cargo a los fondos Feder detectó nuevas irregularidades, esta vez en la línea de Valladolid-Burgos y en el tramo Antequera-Granada. Y dictó más penalizaciones.
De la corrupción al sobrecontrol
Manuel Hidalgo Pérez, profesor de Economía de la Universidad Pablo Olavide de Sevilla, conoce bien la Administración tras su paso por la Secretaría de Economía de la Junta de Andalucía. Y coincide con José María Gimeno en la necesidad de acelerar los procedimientos de contratación. “Si puedes equilibrar que no haya concurso público con necesidad, legalidad, y control a posteriori, bienvenido sea”, defiende. Considera necesario reformar la Ley de Contratos del Sector Público, no sólo por las exigencias de los nuevos fondos europeos, sino sobre todo porque, en conjunto, es “una aberración”. “Nos pesan muchos años de corrupción, con casos muy sonados, y eso ha introducido mucha condicionalidad en el funcionamiento de la Administración” que, dice, se ha convertido en un “mastodonte tremendo” donde se “eternizan” los procedimientos y no se consiguen los objetivos, por ejemplo, de transparencia”.
Enrique Feás, investigador del Instituto Real Elcano, también cree que la rapidez y la simplificación de los procesos administrativos son elementos esenciales para aprovechar convenientemente la lluvia europea de millones. Sin embargo, critica, el real decreto del Gobierno “es muy claro a la hora de establecer las áreas de inversión, pero muy difuso en los mecanismos de procedimiento y, con tanto dinero de por medio, es tan importante el cómo como el qué”. En todo caso, flexibilizar para agilizar no tiene por qué implicar menos controles y un uso ineficiente, matiza. “Puede haber un control razonable, reforzando los mecanismos existentes o aplicando mecanismos externos, que evite ineficiencias y desvíos”, aclara.
Manuel Hidalgo dispara igualmente contra el real decreto del Gobierno. “Demasiadas excepciones, que generan inseguridad”, resalta. Y cree que más que flexibilizar controles lo que debe hacerse es “afinarlos”, “optimizarlos”. El economista rebate la idea, extendida entre los ciudadanos, de que en las administraciones públicas existe poco control, pese a que la inmensa mayoría de los fondos europeos, precisa, se han empleado conforme a la ley. En realidad, advierte, el exceso de celo frente a la corrupción ha derivado en un auténtico “sobrecontrol”: de cada euro licitado, 30 céntimos se gastan en controles.
Para Enrique Feás, la dificultad para absorber eficientemente los fondos europeos es doble: porque las instituciones que en España han controlado tradicionalmente los fondos europeos, como el Ministerio de Hacienda, son “lentos”, y porque a esa burocracia hay que sumarle la de la Unión Europea, “muy compleja y con mecanismos muy rígidos”. “Se ha optado por la vía presupuestaria porque era jurídicamente la más sencilla, pero no es la más eficiente económicamente”.
Faltan profesionales, centralización política
En cualquier caso, Feás teme que el principal cuello de botella sea la falta de recursos humanos para gestionar el volumen de millones que se ofrecen. Las administraciones están “infradotadas” de personal técnico, critica. Hacen falta profesionales que sepan de políticas de gasto, de fondos, que evalúen las ofertas. Lo mismo apunta Manuel Hidalgo, que pide personal “muy cualificado y con incentivos” para hacer un “trabajo diferente”. Feás también echa de menos que haya expertos externos al máximo nivel en el comité técnico que asesorará a la Comisión de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Pero descarta que una agencia, como pidió la oposición y se ha creado en otros países, vaya a ser más eficiente en la gestión de los nuevos fondos europeos. Prefiere “los equilibrios, los contrapesos, los juegos de poder que evitan que todas las decisiones se tomen en el mismo sitio, y el recurso a expertos externos a la Administración”.
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“Éste es un proyecto nacional, no de Gobierno, de instituciones que deben estar a gusto participando y no preguntando qué hay de lo suyo”, defiende Manuel Hidalgo, por lo que recomienda “una gobernanza centralizada y vertical” en la que participen todas las administraciones y dé “voz y voto en el diseño a las comunidades autónomas y a los ayuntamientos”. Con oficinas especializadas dentro de cada administración que asesoren a los funcionarios o elaboren pliegos tipo para los concursos públicos. Al mismo tiempo, reprocha al diseño elaborado por el Gobierno para gestionar los fondos de la UE su “excesiva centralización política”. Aunque, añade, ese vicio se soluciona “con transparencia”, dando explicaciones a las comunidades autónomas, los ayuntamientos y los agentes sociales para que, de ese modo, se tomen “decisiones, aunque no consensuadas, sí informadas”.
Los fondos deberían empezar a llegar en otoño, de acuerdo con las previsiones oficiales y confiando en que el Tribunal Constitucional alemán no ponga más palos en las ruedas ya de por sí lentas de la maquinaria europea. En cualquier caso, y con las prisas por delante, Enrique Feás prevé un importante grado de improvisación en la gestión de los fondos, que permitirá ir corrigiendo lo que no funcione según vayan sucediéndose las fases.
“Es importante que el Fondo de Recuperación funcione”, resalta el investigador del Real Instituto Elcano, “primero, porque lo necesitamos, y segundo porque puede ser el embrión de una política fiscal conjunta. Pero, si este experimento sale mal, los países que más aportan pueden poner problemas para el proceso de integración europeo”.
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