El próximo Congreso resultante de las elecciones legislativas de noviembre, el 118º de la historia de Estados Unidos, entró este martes en funciones. Estará políticamente dividido, con un Senado demócrata y una Cámara de Representantes republicana.
Los Congresos divididos son tradicionalmente los más improductivos, ya que cualquier ley debe ser aprobada en los mismos términos por ambas cámaras antes de ser promulgada por el presidente. Por tanto, Joe Biden tendrá que centrarse más en la política exterior, donde tendrá más libertad de acción. Pero incluso en política exterior, el presidente necesita al Congreso, especialmente para cualquier decisión que requiera un presupuesto, prerrogativa exclusiva de los parlamentarios.
Una cosa es segura: China ocupará cada vez más tiempo parlamentario y presidencial. Es la prioridad de todas los órganos ejecutivos, de la Casa Blanca y del Congreso, del Senado demócrata y de la mayoría republicana en la Cámara de Representantes; pero sobre todo, es uno de los últimos asuntos del bipartidismo en Washington.
El propio Biden ha insistido bastante en la necesidad de consolidar un consenso entre partidos en política exterior, que lo considera condición para garantizar la credibilidad y fiabilidad de la estrategia internacional del país a largo plazo. Dada la nueva ecuación política en Washington, esta condición debería llevar a un endurecimiento de la posición estadounidense. La futura mayoría republicana en la Cámara de Representantes la ha convertido en una prioridad, para la que ya se han concretado diversas variantes políticas.
En cuanto a Donald Trump, que sigue siendo el candidato preferido de la mayoría de los votantes republicanos, ha hecho de ello una obsesión, como demuestra su declaración de candidatura, en la que machacó con la palabra "China" hasta dieciocho veces, más que los términos "Biden", "radical", "muro" o "woke" (despierto). En 2016, acusaba a China de "violar a Estados Unidos"; en 2022, declaraba que China estaba "riéndose viéndonos morir". Como ya ha mostrado la campaña de medio mandato, podemos esperar una auténtica contienda política interna sobre quién será más duro con Pekín.
Pero Biden ha explicado que pretende mantener una "relación de trabajo responsable con China", afirmación reiterada tras su reunión con Xi Jinping en Bali. No está claro que vaya a conseguirlo. Por parte americana, como por la china, pesarán los condicionantes políticos internos: en primer lugar, el nacionalismo creciente en ambos países, herramienta siempre útil para movilizar a los partidarios o acallar disensiones internas; sobre todo, la guerra tecnológica, que se acentúa tras el decreto del 7 de octubre, contra el que Pekín ha presentado una queja ante la moribunda OMC. Las relaciones bilaterales entre Washington y Pekín siguen siendo las más trascendentales del presente siglo, y su evolución pesa sobre el resto del mundo.
La historia no se repite, pero a veces rima, como dice el refrán. En este sentido, resulta instructivo remontarse a los inicios de la primera Guerra Fría en Estados Unidos, a finales de los años 40, para comprender cómo se construyó entonces la estrategia norteamericana y extraer de ella lecciones de cara a la segunda Guerra Fría, que ahora está tomando forma.
¿Por qué hablamos de Guerra Fría? No se trata de anunciar un enfrentamiento similar al que enfrentó a Estados Unidos con la Unión Soviética, ya que existen muchas diferencias, empezando por la importancia de los flujos comerciales y económicos entre China y Estados Unidos, y el hecho de que estos dos países no se amenacen mutuamente con la aniquilación nuclear. Pero si "Guerra Fría" se define como "un estado de hostilidad mutua sin conflicto armado directo", entonces ya estamos en ello, como explicaba recientemente en The New York Times el especialista en Asia y ex agente de la CIA Paul Heer.
Consenso en el Congreso
En Estados Unidos, la política exterior sigue siendo también política interior, y las limitaciones políticas internas, especialmente en el Congreso, pesan en el desarrollo de la estrategia internacional. El politólogo Jack Snyder explicaba en su libro de referencia sobre la influencia de la política interior en la política exterior (Myths of Empire: Domestic Politics and International Ambition, publicado en 1991), que uno de los factores que condujeron al consenso de la Guerra Fría a favor de una estrategia maximalista de contención del comunismo fue la necesidad de asegurarse el apoyo político de todas las facciones de política exterior del Congreso.
Como ahora, los partidos estaban divididos en cuanto a la importancia regional de la gran estrategia americana, entre quienes consideraban que Europa era la prioridad de la política exterior y los que creían que Asia debía ser la primera prioridad, y también, sobre todo en el bando republicano, los nacionalistas más bien aislacionistas, como el senador Robert Taft, dispuestos a apoyar una estrategia maximalista siempre que se basara en su idea de una "Fortaleza América" super armada, que hiciera hincapié en la supremacía militar en el aire y en el poder nuclear.
La tesis de Snyder, que se apoya en un amplio estudio de los archivos de la época, es que los responsables de la política exterior de las administraciones Truman y Eisenhower "tuvieron que crear una visión estratégica que construyera y mantuviera un consenso político interno estable y bipartidista en el Congreso". En efecto, había que financiar el Plan Marshall, la OTAN, la CIA y luego las intervenciones militares, sobre todo en Corea, y por tanto era necesario convencer a la mayoría del Congreso.
Este punto fue especialmente crucial porque el final de la Segunda Guerra Mundial marcó una ruptura en la historia de Estados Unidos: por primera vez en su historia, iba a mantener tras el final de la contienda una gigantesca fuerza militar estacionada en los cuatro puntos cardinales, a conservar la división del globo en mandos militares regionales heredada de la guerra, y a comprometerse en una "alianza permanente" (la OTAN y su artículo 5), yendo por primera vez en contra de la famosa advertencia de su primer presidente, George Washington.
La cuestión crucial de los semiconductores
Snyder demuestra, basándose en el estudio exhaustivo de los archivos de la época, que los hombres que estaban detrás del llamado "consenso de la Guerra Fría", Truman y Eisenhower, John Foster Dulles, Dean Rusk, junto con representantes como el senador Arthur Vandenberg, optaron por presentar una imagen simplista y monolítica, exagerando las amenazas, a la opinión pública y al Congreso, con el fin de consolidar una coalición política en el Congreso lo suficientemente amplia para aprobar los presupuestos necesarios.
Otros parlamentarios fueron más lejos a la hora de explotar el miedo con fines políticos: el senador Joseph McCarthy lanzó su caza de brujas a principios de los años 50, que creó un clima de miedo e histeria en el país, y que Eisenhower toleró durante dos ciclos electorales para no dividir al partido republicano.
El recién elegido presidente de la Cámara de Representantes republicana, Kevin McCarthy, comparte algo más que su nombre con ese colega del pasado, pues también ha anunciado que se centrará no sólo en el Partido Comunista Chino, sino también en los "enemigos del interior".
Cabe esperar, por tanto, un endurecimiento de la política americana hacia China. En efecto, el equipo de Biden tratará en los próximos dos años de consolidar la base política de su estrategia internacional, que ya se asemeja a una guerra tecnológica y se basa en el mayor esfuerzo de política industrial desde la Segunda Guerra Mundial.
El ministerio de Comercio, dirigido por Gina Raimondo, está al frente de ambos objetivos, que ella esbozó en un ofensivo discurso pronunciado el 30 de noviembre con motivo del 50º aniversario del restablecimiento de las relaciones entre Estados Unidos y China. La Oficina de Industria y Seguridad (Bureau of Industry and Security), un pequeño organismo en crecimiento que ya estuvo en el centro de las acciones de la administración Trump contra Huawei y luego de las sanciones tecnológicas contra Rusia tras la invasión de Ucrania en febrero de 2022, está desempeñando un papel clave en esta guerra por el control de los semiconductores más avanzados.
El decreto de Biden del 7 de octubre equivale a poner en práctica el desacoplamiento tecnológico de los dos países. Se suele decir que los datos (data) son el petróleo del siglo XXI, pero los datos no son nada sin la capacidad de procesarlos: son los semiconductores más avanzados los que permiten el progreso de la inteligencia artificial. Porque ese decreto incluye sólo los chips, sino también las máquinas necesarias para fabricarlos, los equipos y tecnología necesarias para fabricar estas máquinas, e incluso las personas capaces de formar a los diseñadores de estos materiales.
Según Chris Miller, profesor de la Fletcher School de la Universidad de Tufts y autor de Chip War, el libro del año sobre la industria de los semiconductores, las consecuencias de ese decreto son inmensas, ya que prepara a Estados Unidos "no sólo contra las ambiciones internacionales de China, sino también contra los objetivos internos chinos: las consecuencias no sólo afectarán a la industria militar, sino también a las Big Tech chinas, como Alibaba y Tencent".
Esta dimensión económica y tecnológica recuerda al clásico del historiador Paul Kennedy Nacimiento y declive de las grandes potencias (Birth and Decline of Great Powers), cuyo subtítulo es“ Cambio económico y conflicto militar desde 1500 a 2000” (Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000): Kennedy analiza el vínculo entre las rivalidades estratégicas y la competencia tecnológica entre potencias durante los últimos cinco siglos. Sebastian Mallaby, economista del think tank norteamericano Council on Foreign Relations, explica que el decreto de semiconductores está diseñado para bloquear el progreso tecnológico de China y equivale a una declaración de guerra fría económica.
La mayoría republicana entrante en la Cámara de Representantes ya ha detallado algunos aspectos de su agenda ofensiva contra China. En concreto, planea crear una nueva comisión especial que continúe la labor del Grupo de Trabajo China 2020, que propuso más de 430 recomendaciones, muchas de las cuales fueron adoptadas por la administración Biden a pesar de que el Partido Republicano no controlaba el Congreso.
Las nuevas medidas contemplan muchas opciones, desde la compra de terreno agrícola por parte de China hasta el robo de propiedad intelectual, la influencia china en las universidades, la competencia espacial y, por supuesto, la intensificación del envío de armas a Taiwán, otra cuestión especialmente delicada y arriesgada (y sobre la que Europa tendrá que posicionarse).
La Cámara también debería profundizar en su investigación sobre los orígenes de Covid. Los futuros líderes de los comités competentes han prometido centrar sus esfuerzos en otras cuestiones tecnológicas, como el desarrollo de la tecnología cuántica, los metales raros y, en particular, los metales raros pesados, otras vulnerabilidades de la cadena de valor, el fentanilo y todo tipo de riesgos cibernéticos (para más información, véase el informe de la Coalición de Liderazgo Global de Estados Unidos, una coalición de la industria y de ONG que entrevistó a 360 miembros del Congreso y nuevos cargos electos sobre sus intenciones).
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Una gran diferencia entre los comienzos de la primera Guerra Fría y el periodo actual es la interrelación económica de Estados Unidos y China, y en general de todos los países del mundo: la globalización manda. Sobre todo, tiene que ver con el sistema internacional y las relaciones de poder: el "resto del mundo" está formado ahora por más países y, sobre todo, más poderosos en relación con los dos gigantes.
Pero nadie quiere hoy una guerra económica entre las dos superpotencias, que obligaría a todos a elegir bando. Y como muestra este esclarecedor artículo sobre la última reunión de la Comisión Trilateral, que por primera vez invitó a periodistas japoneses a asistir a sus debates, esto afecta más a Asia que a Europa.
Traducción de Miguel López.