Premio Nobel de La Paz 2012, el jueves 23 de junio, la Unión Europea concedió el estatuto de candidato oficial a un país en guerra, Ucrania, junto a uno de sus vecinos amenazados por Moscú, Moldavia (es el punto 3.11 de las conclusiones de la cumbre). A Georgia, por su parte, se le promete el estatus a condición de que lleve a cabo reformas.
El proceso seguirá siendo muy largo e incierto hasta que Kiev se incorpore a la UE: el ministro francés, Clément Beaune, llegó a hablar de "15 o 20 años", lo que desató una polémica con las capitales del flanco oriental de Europa, algunas de las cuales hacían campaña al principio del conflicto a favor de una "adhesión exprés", en paralelo a los cauces habituales. Pero este primer paso, que parecía inalcanzable hace unas semanas, es ya "histórico", se felicitaba Charles Michel, presidente del Consejo, el jueves por la noche.
Probablemente, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, fue quien mejor resumió el estado de ánimo de muchos dirigentes en un discurso pronunciado el miércoles: "Este es el único país cuyos ciudadanos han sido tiroteados por envolverse en una bandera europea. Ucrania ha soportado los peores horrores por una simple razón: su deseo de entrar en la Unión Europea".
"Esto es lo mínimo que podemos hacer", apuntaba Gitanas Nausėda, presidente de Lituania, el jueves por la noche. "Es una señal muy fuerte para Rusia en el contexto geopolítico", puntualizaba Emmanuel Macron, que ocupa la Presidencia de turno de la UE hasta finales de mes.
Como era de esperar, el presidente Volodymyr Zelensky se mostró encantado con la luz verde de los 27 en Kiev: "Llevamos 120 días [de combate] y 30 años esperando [desde la independencia de Ucrania] [...] Ahora sólo tenemos que vencer al enemigo, reconstruir Ucrania, entrar en la UE y luego podremos descansar.
Este gesto es en parte simbólico, ya que la guerra en el Dombás parece haberse decantado a favor de Moscú en las últimas semanas, y las propias fronteras de Ucrania están en disputa. "La cuestión de las fronteras no se plantea hoy en el marco de la concesión del estatuto de candidato, pero se planteará en una fase posterior del proceso de adhesión", declaró el entorno del presidente francés.
Es probable que los combates duren años, según la predicción del secretario general de la OTAN, impidiendo incluso el inicio de las negociaciones de adhesión.
La ira de los Balcanes Occidentales
La luz verde del jueves por la noche llega después de que Emmanuel Macron y sus homólogos alemán, italiano y rumano visitaran Kiev la semana pasada -un momento decisivo, sobre todo para el canciller Olaf Scholz, que hasta entonces se había mostrado escéptico con la candidatura ucraniana-, pero también tras el detallado dictamen publicado en el informe anual de la UE sobre el estado de la UE, pero también tras el detallado dictamen publicado el 17 de junio por la Comisión, que se mostraba decididamente optimista, llegando a considerar que el 70% del "acervo comunitario", es decir, toda la legislación y el derecho europeos, ya habían sido transpuestos por Kiev. Los últimos países que se mostraban reticentes a la apertura de la cumbre -Dinamarca, Países Bajos y Portugal- eliminaron sus reservas durante el debate del jueves.
Pero el primer día de la cumbre no fue nada fácil. Los debates de los 27 sobre Ucrania y Moldavia fueron precedidos por una reunión mucho más caótica a última hora de la mañana del jueves con los líderes de los países de los Balcanes Occidentales. Se quejan de que llevan años relegados a la antesala de la UE, sin perspectivas de adhesión.
En la cumbre tuvieron la oportunidad de reiterar la frustración y las decepciones que han acumulado desde que se les concedió el estatus de candidatos oficiales, en un momento en que Ucrania y Moldavia les roban el protagonismo.
"Estamos ante un grave problema y un gran golpe a la credibilidad de la Unión Europea", se quejaba Dimitar Kovačevski, primer ministro de Macedonia del Norte. El primer ministro albanés, Edi Rama, también denunció el "espíritu retorcido de la ampliación", añadiendo que los líderes de la UE habían ofrecido "un espantoso espectáculo de impotencia".
Aleksandar Vučić, autócrata al frente de Serbia, resumió la situación diciendo que "no hemos conseguido nada", al tiempo que acusó a los europeos de apoyar a Rusia desde el inicio de la guerra en Ucrania. Como prueba de las tensiones, Charles Michel, Ursula von der Leyen y Emmanuel Macron prefirieron cancelar la rueda de prensa que debía cerrar esta primera etapa de la cumbre.
Además de Ucrania y Moldavia, la UE ha reconocido el estatus oficial de candidato a cinco países: Montenegro (cuyas negociaciones de adhesión están en marcha desde 2012), Serbia (desde 2014), Turquía (las conversaciones con Ankara, iniciadas en 2005, están estancadas), Macedonia del Norte y, por último, Albania. Por su parte, Kosovo y Bosnia-Herzegovina son designados como "candidatos potenciales".
El principal punto de fricción de la reunión fue el continuo veto de Bulgaria a la apertura de las negociaciones de adhesión con Macedonia del Norte, por razones históricas. En sus conclusiones, los líderes de la UE trataron de aclarar el estado de las discusiones, con dos largos párrafos dedicados al caso especial de Bosnia, que también se acerca al estatus de candidato oficial.
Los escollos de la ampliación 'made in Bruselas'
Este clamor de los Balcanes es una advertencia para Ucrania y Moldavia. Dice mucho de las ambigüedades y los bloqueos asociados a la política de ampliación de Europa. "Esta vez debemos evitar la secuencia de promesas, luego expectativas y después frustración que nos espera si no hacemos nada", advierte el ex primer ministro italiano Enrico Letta, presidente del Instituto Jacques Delors.
En la década de 2010, con el auge de los movimientos anti-UE en todo el continente, muchos líderes parecían más cautelosos en la cuestión de la ampliación. El propio Emmanuel Macron se opuso a la apertura de negociaciones con Albania y Macedonia del Norte en otoño de 2018.
El Elíseo explicó entonces que prefería la "profundización" de las políticas europeas entre los 27 Estados miembros, sobre la armonización fiscal o el mercado único, a la ampliación. "Antes de cualquier ampliación efectiva, reformémonos nosotros mismos", señaló el presidente francés. Pero todo cambió con la guerra de Ucrania.
Tras el estatus de candidato concedido apresuradamente a Ucrania y Moldavia, bajo la presión de la guerra, esta retórica de "profundización" y "ampliación" debe ser revisada. Hay que evitar un triple escollo:
- Países que parecen estar encerrados para siempre en una antesala de la UE, como Turquía o ciertos Estados balcánicos, cuya población se aleja progresivamente de la Unión.
- Los efectos secundarios de la chapucera "gran ampliación" de 2004, cuando diez Estados, entre ellos ocho de Europa Central, se adhirieron a la Unión, seguidos en 2007 por Bulgaria y Rumanía. Las fuertes disparidades económicas entre los nuevos miembros y los antiguos (cristalizadas por las tensiones en torno a la cuestión de los trabajadores desplazados y la figura del "fontanero polaco" utilizada por la extrema derecha), pero también los abusos en materia de Estado de Derecho (en Hungría y Polonia sobre todo) han seguido minando el proyecto europeo en los últimos años.
- Las deficiencias de la "política de vecindad". Lanzada en 2002, este enfoque pretendía formar un "anillo de paz, estabilidad y prosperidad" en las fronteras de la UE, sin llegar a ofrecer la adhesión ("todo menos las instituciones", dijo Romano Prodi cuando era presidente de la Comisión). En un principio, afectaba a seis vecinos del este, entre ellos Ucrania, y a diez del sur, entre ellos Argelia y Túnez. Se trata de todos los países con los que la UE ha buscado principalmente celebrar acuerdos de libre comercio, pero cuyos líderes no los han apoyado suficientemente en momentos clave de su historia (la "Revolución Naranja" de 2004 en Ucrania, o la "Primavera Árabe" de 2011).
El apoyo del Parlamento Europeo
Los líderes reunidos en Bruselas intentaron responder a estas críticas. En sus conclusiones, esbozaron dos maneras de evitar que se repitan los errores del pasado. En primer lugar, se comprometieron a seguir reflexionando sobre el proyecto de "comunidad política europea", que Macron había propuesto en su discurso ante el Parlamento Europeo el 9 de mayo. Sobre el papel, un foro que reúna a los 27 Estados miembros y a los nueve países candidatos o casi candidatos (y quizás otros, Noruega, Suiza, incluso el Reino Unido...).
Promotor de la idea, Enrico Letta prevé reuniones dos veces al año, al término de las tradicionales cumbres europeas con los 27 miembros, para que estos países aprendan a trabajar juntos, sin esperar a que finalicen los tediosos procedimientos de adhesión. "Podrían reunirse inmediatamente, con 36 miembros, ya en otoño. Es también una forma de decirle a Ucrania que forma parte inmediatamente de la familia europea", insistía Letta. "No tenemos que vivir todos en la misma casa, pero compartimos la misma calle", declaraba Macron el jueves por la noche.
La segunda etapa del cohete, aún más lejana e incierta por las reticencias de muchos países, es una convención para reformar los tratados e intentar cerrar el traumático episodio del Tratado Constitucional Europeo (TCE) de 2005. Uno de los objetivos de sus defensores sería suprimir la regla de la unanimidad en la mesa del Consejo en determinados ámbitos, con el fin de preparar el terreno para una Europa más ampliada.
París y Berlín son partidarios de ello, pero los 27 Estados miembros se han mantenido muy cautelosos: el Consejo se conforma con "tomar nota" de los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa, que se cerró en mayo y pidió cambios en los tratados. Es difícil decir si este proyecto tiene alguna posibilidad de éxito, especialmente desde que Emmanuel Macron perdió su mayoría en la Asamblea Nacional.
Estas cuestiones políticas son muy sensibles en los debates políticos de muchos Estados miembros de la UE, pero el debate sobre las perspectivas de adhesión de Ucrania sigue pareciendo lejano en este momento. El jueves se consultó a los eurodiputados antes de la cumbre y una amplia mayoría de ellos aprobó la medida (529 a favor, 45 en contra y 14 abstenciones).
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La resolución recoge que no hay alternativa a la ampliación, que es "más que nunca una inversión geoestratégica" para la UE.
Traducción: Mariola Moreno
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