Servicios públicos: ¿qué modelo de gestión es el más eficiente?

La nueva corriente favorable a la recuperación de la gestión municipal directa –es decir, sin empresas privadas de por medio– de algunas prestaciones esenciales como el agua, la recogida de basuras, la limpieza... que ha generado el cambio de mayorías en algunos ayuntamientos ha reabierto el debate sobre la pertinencia de uno u otro modelo.

En términos generales, los partidarios de remunicipalizar algunos de estos servicios mantienen que la gestión directa tiene la ventaja económica de que los ayuntamientos se ahorran el IVA y la parte del beneficio que la empresa privada carga en la factura. Mientras, los defensores de que sean operadores privados la que administren estos servicios argumentan que la gestión directa por parte de los ayuntamientos es más costosa –especialmente por los costes laborales– y resulta "más ineficiente". 

Los expertos consultados por infoLibre, por su parte, insisten en que lo más importante es tomar la decisión de optar por una u otra fórmula sin atenerse únicamente a criterios ideológicos. "El Estado es bueno en lo que lo es y el mercado es bueno en lo que lo es", resume Francisco Velasco, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). A su juicio, lo más relevante es que las decisiones sobre el modelo de gestión vayan precedidas de profundos estudios analíticos de las particularidades de cada servicio y de las características de la Administración que lo tiene que prestar. 

Joaquín Tornos, abogado y catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona (UB), señala que en un momento en el que está en auge una nueva filosofía favorable a la recuperación de la gestión directa de los servicios públicos es oportuno recuperar documentos como el informe del Tribunal de Cuentas sobre el sector público local del ejercicio 2011 que examinó esta cuestión. A su juicio, es importante hacer un esfuerzo para "desideologizar" este debate. 

Pues bien, en el apartado del análisis de las condiciones de prestación de los servicios públicos municipales, ese informe concluyó que en municipios de menos de 20.000 habitantes, la gestión directa de los servicios analizados como la recogida de basuras y la limpieza viaria es más eficiente que su externalización. Por el contrario, en otros servicios como el alumbrado público, la gestión indirecta (a través de empresas privadas) es más eficiente.

Diferenciación por sectores 

De su experiencia de investigador, Velasco considera que actividades más breves, donde el know how [conocimiento] del mercado está contrastado y que tienen una estructura de costes salariales determinada, sí pueden funcionar bien a través del sector privado. Cita, por ejemplo, servicios como los teléfonos de información ciudadana o de limpieza y jardines, donde hay empresas "afianzadas en el sector y que controlan muy bien los costes". 

Por el contrario, Velasco entiende que sectores estratégicos como el abastecimiento de agua y saneamientos no deberían dejarse en manos de operadores privados. "Se trata de un servicio demasiado serio y permanente como para dejarlo en manos de una empresa efímera. Lo que está claro es que una empresa privada nunca va a invertir en mejorar las instalaciones o buscar sistemas más ecológicos si sabe que en un número de años puede perder la concesión", explica.

De hecho, un informe realizado por el Transnational Institute de Amsterdam [consultar en inglés, aquí] analizó las experiencias de remunicipalización del servicio de agua en varios municipios –París y Buenos Aires, entre ellos– y concluyó que en los casos analizados la entidad remunicipalizada ofrece "servicios más equitativos, más transparentes y más eficientes que el proveedor privado que le antecedió, con más calidad en el servicio y mejor sostenibilidad a largo plazo". 

Tornos, sin embargo, no tiene tan claro este punto. Y rescata el ejemplo de París, donde el suministro de agua fue rescatado del capital privado en 2008. "Es cierto que, en un primer momento, la tarifa para los usuarios bajó. Pero hay que recordar que toda la inversión ya la había hecho previamente la concesionaria y que, por otro lado, el Estado también dejó de ingresar los impuestos que pagaban las concesionarias. Al final el recibo del agua bajó, pero subió el de otros servicios. Es un tema complejo", señala. 

También vuelve al informe del Tribunal de Cuentas, que en el caso del servicio de suministro del agua examinó una muestra de 606 ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes. En el 48% de los casos la prestación era directa, en el 36% mediante concesión o concierto y en el 11% por mancomunidad o consorcio. Pues bien, la conclusión a la que llegó el órgano fiscalizador fue que en lo que se refiere a los costes promedio por habitante, estos eran más elevados en los casos de gestión indirecta (privatizada) en municipios de menos de 1.000 habitantes y que tendían a igualarse en los municipios de entre 1.000 y 20.000 habitantes.

Tornos admite, no obstante, que los datos aportados sobre la calidad del servicio y la satisfacción de los usuarios recogidos en ese informe eran "irrelevantes" dado el escaso número de respuestas. En el documento tampoco consta el esfuerzo inversor de las empresas privadas así que es complicado establecer una visión completa. 

Estudios y sanciones 

En cualquier caso, Francisco Velasco considera que el movimiento a favor de la remunicipalización de servicios públicos que ahora recorre algunos ayuntamientos españoles debería asemejarse al que se inició en Estados Unidos a partir del año 2000, cuando empezaron a revertirse algunas de las privatizaciones realizadas desde los años ochenta. Se empezó a comprobar entonces que, en ciertos sectores, los costes de ciertos servicios gestionados por operadores privados se habían disparado. Y ahí se decidió cambiar el modelo de algunos de ellos. 

Velasco señala, no obstante, que esos cambios vinieron precedidos de profundos estudios analíticos de cada servicio con informes detallados de los costes de amortización, de capital, de la mano de obra... Una de las conclusiones a las que se llegó entonces fue que, en términos de eficiencia, los servicios muy intensivos en mano de obra y con pocos costes tecnológicos –por ejemplo, el aparcamiento regulado– eran idóneos para ser externalizados.

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¿Por qué? "Hay que tener en cuenta que el mercado privado de trabajo es más duro en la negociación de los sueldos que el público, que es más condescendiente. Es decir, el coste del servicio era más bajo porque hundía los salarios y eso es algo de lo que hay que ser conscientes. No obstante, en la gestión de un servicio hay que ser prudente con la dimensión social... es mejor redistribuir después con ayudas o subvenciones que a través de los costes de ese contrato", subraya Velasco. 

Si se opta por la externalización tanto Tornos como Velasco entienden que son claves las "potentes" unidades de control que tendrían que tener los consistorios para analizar de forma rigurosa cómo se está administrando ese servicio. "El ayuntamiento que externalice tiene que hacerlo con el coste asumido de que tiene que estar muy encima del contratista. Si no, por una razón elemental, que es la lógica de mercado, los operadores privados tienden a maximizar los beneficios y eso puede repercutir en el servicio", señala Velasco. 

Cuando hay externalizaciones otra de las cuestiones esenciales, a juicio de Velasco, es la negociación de los contratos. "Normalmente los ayuntamientos no suelen negociar bien y ahí está parte del problema. La realidad es que muchos de ellos –especialmente los de poblaciones inferiores a los 20.000 habitantes– no tienen el personal técnico cualificado para negociar y son las propias adjudicatarias las que redactan los contratos", asevera.