La tesis que vamos a explicar a continuación sostiene que la corrupción, el despilfarro presupuestario y la chapuza nacional tienen una misma causa. ¿Podría ser que, erradicando esta, pudiéramos reducir a su mínima expresión tres de los males que asolan nuestro país, logrando así una administración no sólo honrada sino también eficiente en la asignación de recursos? Todo indica que, de hacerlo, por lo menos iríamos bien encaminados.
Para conocer esta causa, propongo una adivinanza. Se trata de descubrir qué tienen en común las siguientes historias:
1. Cualquiera de los graves casos de corrupción de nuestra administración, en especial a nivel autonómico o municipal. Pongamos el caso de Boadilla del Monte, en Madrid, donde la Gürtel dispuso de uno de sus más fructíferos caladeros, donde durante años se organizaron y cobraron facturas fraudulentamente (con la ayuda de no pocos funcionarios del ayuntamiento) y donde la también funcionaria Ana Garrido, una de las denunciantes más conocidas del país, tuvo que sufrir años de acoso por parte de su entorno al sacar a la luz los tejemanejes de sus colegas y superiores.
2. La construcción de la decena larga de aeropuertos españoles que se hicieron sin una correcta evaluación del futuro tráfico aéreo (más bien mediante una evaluación de cuanto de hadas) y por tanto se encuentran vacíos o muy por debajo de sus capacidades, o la erección de la Ciudad de la Cultura en Santiago de Compostela, uno de los proyectos faraónicos más caros e inservibles de la España reciente.
3. Desde el año 2004 la Comunidad de Madrid, una de las más importantes conurbaciones de Europa, con más de 6 millones de habitantes y millones de desplazamientos diarios no realiza un estudio de movilidad, el instrumento básico de diagnóstico para evaluar y planificar las infraestructuras de transporte. Sin embargo, realiza varias de ellas, como el metro ligero a Boadilla del Monte y Pozuelo, el cual, no sorprendentemente, está lejísimos de la rentabilidad, por no decir que es un fiasco ruinoso. La construcción se encuentra bajo investigación por si ha habido trato de favor en beneficio de OHL.
4. El accidente del Alvia en Angrois, en el que murieron más de 80 personas. La cadena de decisiones equivocadas que se tomaron en contra de nociones básicas de construcción de trenes, tanto que llegó a llamarse un "Frankenstein" ferroviario, y luego la ignorancia de los protocolos de seguridad que deben llevar trenes de alta velocidad, que culminaron en la catastrófica medida de desconectar totalmente el sistema ERTMS en el sector con más cambios de velocidad y por tanto de peligrosidad, llevó a que se produjera uno de los accidentes más graves de los últimos tiempos en nuestro país.
Pista: la solución no es Boadilla del Monte, ni Galicia, ni tampoco el PP.
Solución: el común denominador de estos casos es la politización de la administración, la confluencia de los intereses de políticos y funcionarios de carrera para cerrar una urdimbre de complicidades que conduce, por la falta de control mutuo entre estos dos sectores de la administración, a la ignorancia de criterios racionales en la toma de decisiones e incluso a la extensión de comportamientos delictivos.
Lo cuenta Carl Dahlström y Víctor Lapuente en Organizing Leviathan, Politicians, Bureaucrats and the Making of Good Government, un libro que, con abundancia de ejemplos españoles y que se está traduciendo a nuestro idioma, apunta claves decisivas para mejorar nuestro gobierno.
El diagnóstico no es nuevo, todo lo contrario. Varios países habían descubierto el problema y lo habían intentado resolver por lo menos desde el siglo XIX. Desde el punto de vista académico, Max Weber lo había ya señalado en 1948. Y para resolverlo se emplearon dos tipos de estrategias. La que adoptaron los países mediterráneos y los directa o indirectamente influenciados por la administración napoleónica, fue la promoción mediante oposiciones de los funcionarios y la conservación de su puesto de por vida, con lo que se intentaba, por un lado, regular la selección de estos para que no fueran elegidos por su adscripción política y, por otro, asegurar su puesto para aislarlo de los caprichos de los gobernantes.
Sin embargo, los autores demuestran, mediante la comparación de decenas de países y un profuso aparato estadístico que este sistema no resulta decisivo a la hora de lograr la independencia de los funcionarios. Es más, la mayoría de los países que tienen una administración de tipo weberiana siguen sufriendo una administración como la que hemos descrito, en la que los "elefantes blancos" del despilfarro y los escándalos de corrupción campan a sus anchas, por la sencilla razón de que los políticos siguen cooptando a los funcionarios para plegarse a intereses contrarios a la razón técnica y social.
¿Por qué? Fundamentalmente por la abundancia de puestos que todavía son de designación política directa. En la administración local, Felipe González abrió en 1991 la posibilidad de la elección de los tesoreros, interventores y secretarios por el alcalde de turno, lo cual a la larga ha hecho un daño tremendo a la independencia de estos. En la administración central los más altos cargos de la administración son nombrados por el partido en el poder (normalmente el secretario de Estado, director general y subdirector general) por lo que no sólo se corre el riesgo de premiar más la fidelidad que la excelencia técnica y la experiencia, sino que, mediante esta elección, se desvirtúa la función administrativa de arriba abajo al promoverse una lógica de ascenso que incentiva los comportamientos leales al poder y no los ajustados a los criterios técnicos de eficacia y eficiencia.
Lo peor es que, como señala el libro, la subordinación de los criterios técnicos a los intereses políticos no se detiene en los más altos cargos, sino que el criterio de promoción en función de la lealtad y no de la excelencia percola a menudo varios escalones hacia abajo en la pirámide administrativa. El funcionario no tendrá incentivos para oponerse a decisiones irracionales en tanto que, de hacerlo, probablemente vea coartada su promoción hacia arriba y a menudo se vea marginado no sólo por sus superiores sino también por sus iguales.
Por el contrario, se incentivará de manera directa o indirecta la colaboración por activa o por pasiva con decisiones que pueden ser, y lo son a menudo, irracionales, suntuarias o faraónicas. Incluso en último extremo mortales, como la decisión de carecer de todo sistema de seguridad en un tramo de alta peligrosidad de un tren que circulaba a casi 200 km/h. Porque esta decisión, como muchas otras, la tomaron ingenieros de carrera no necesariamente de designación política, sino con todos los conocimientos y experiencia necesarios para saber que su firma contravenía todos los protocolos de seguridad y los estudios de viabilidad aceptados internacionalmente.
El mismo entrelazamiento de intereses puede producirse en los casos de corrupción. El funcionario, aun no siendo beneficiario del presunto enriquecimiento ilícito que observa a su alrededor, se verá impedido a denunciar el caso, ya porque esto le vede su futura promoción, ya porque directamente le haga en el presente la vida imposible.
La separación de las carreras de funcionarios y políticos permite el control de ambos e impide esta urdimbre de intereses nocivos. Si el criterio de promoción de los funcionarios son los conocimientos, la excelencia técnica, la experiencia, los éxitos reales supervisados por comités de evaluación independientes, y no la lealtad al partido de turno, al no depender su futuro de su adhesión política, se verán incentivados a denunciar conductas fraudulentas u oponerse a proyectos irracionales e inviables. De la misma manera, los políticos no involucrados en oscuras redes de prevaricación administrativa verán promocionada su carrera si descubren estas entre grupos de funcionarios.
En Borgen, la serie televisiva danesa, hasta los asesores más cercanos de los políticos son funcionarios que no se adscriben a partido alguno. En los países donde la separación es más estricta los puestos de designación política son mínimos y la transferencia de los funcionarios de carrera hacia la política también (en el actual gobierno Rajoy la mayoría de los ministros son funcionarios de oposición, empezando por el mismo presidente).
Estos países, que en general se corresponden con los escandinavos y los anglosajones, también son los más prósperos, porque su nivel de corrupción, su nivel de eficacia en los objetivos y de eficiencia en el gasto les ha venido catapultando económica y socialmente desde hace décadas. También ellos sufrieron en el siglo XIX del mismo problema que nosotros. Sin embargo, consiguieron mediante sucesivas leyes que separaban ambas funciones la mejor forma de prevenirlo.
Curiosamente, en estos países el método de selección del funcionariado es más abierto que el weberiano clásico, es decir, por lo general se realizan mediante una selección laboral normal y no mediante oposiciones, ni los puestos suelen estar asegurados de por vida, por lo que los autores lanzan otra andanada contra los sistemas de administración cerrada como España. Una crítica limitada, porque también demuestran que existen países con mecanismos de selección parecidos al nuestro como Alemania o Corea del Sur que, sin embargo, gracias a la separación de las carreras enunciada, se comportan razonablemente bien en términos de corrupción y eficiencia. Se resuelve así en tablas la crítica que a menudo se escucha desde ciertos sectores empresariales contra los funcionarios españoles. Es cierto que los sistemas de selección abierta y de incentivos tipo empresa privada entre los funcionarios pueden ser más eficaces. Pero los sistemas cerrados también pueden comportarse eficazmente. El problema fundamental no es ese.
El objetivo es que el político establezca las directrices: construir escuelas, por ejemplo, y que los expertos decidan los detalles. Sucede que hoy el político dice cuántas y dónde construirlas, con el resultado de que a menudo las escuelas no se levantan en función de las necesidades educativas sino mediante criterios sospechosos que pueden buscar desde el afianzamiento de la red clientelar hasta el enriquecimiento ilícito. Sucede incluso que la política puede condicionar decisiones técnicas que ponen en peligro la seguridad de los niños. Los niños, desgraciadamente, somos todos nosotros. _____________________
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Ramiro Feijoo es profesor de Historia Cultural y director de la Washington University in St. Louis en España y autor de varios ensayos históricos.
La tesis que vamos a explicar a continuación sostiene que la corrupción, el despilfarro presupuestario y la chapuza nacional tienen una misma causa. ¿Podría ser que, erradicando esta, pudiéramos reducir a su mínima expresión tres de los males que asolan nuestro país, logrando así una administración no sólo honrada sino también eficiente en la asignación de recursos? Todo indica que, de hacerlo, por lo menos iríamos bien encaminados.