¿Quién dirige la administración?
Las administraciones públicas son la herramienta clave para la implementación y el éxito de las políticas públicas y, como cualquier organización, dependen de las personas que la conforman. Sin embargo, existe poco conocimiento y debate sobre el acceso al empleo público, especialmente en relación con las personas que ocupan los puestos directivos profesionales de las principales instituciones públicas de nuestro país.
El desinterés sobre los procesos de selección es tal que apenas ha tenido repercusión el reciente e infructuoso desarrollo del intento de aprobación de una nueva Ley de Función Pública por el anterior gobierno de coalición, que pretendía, al menos como principio, modernizar la administración, sus sistemas de selección y de carrera, pero cuyo anteproyecto ya despertó críticas por su falta de ambición y su poco carácter transformador.
Si bien este asunto está alejado del debate político y social, como el sociólogo y economista Vilfredo Pareto en la La circulación de las élites ya nos advertía, no es ajeno a todos los agentes de nuestra país, hace unos meses conocíamos que la Fundación Pablo VI, una entidad religioso-académica con sede en Madrid, acaba de poner en marcha la Escuela de Oposiciones Herrera Oria, un "centro de formación integral" para los "Altos Cuerpos de la Administración", es decir, para futuros jueces, fiscales, abogados del Estado, técnicos e inspectores de Hacienda y economistas del Estado.
El principal problema en el acceso a la función pública radica en la exclusión económica, el desequilibrio territorial y la distorsión sociocultural, que se acentúa en el acceso a los cuerpos superiores
Aquellos perfiles que ya se encontraban en la cúspide de las instituciones del Estado en los últimos 40 años siguen siendo los que establecen, limitan y controlan, mayoritariamente, los mecanismos y las herramientas para el acceso a los Altos Cuerpos de la Administración, generando y cooptando la mayor parte de sus redes profesionales, manteniendo así el monopolio de la competencia técnica y el control de los procesos administrativos, de forma corporativista y en buena medida endogámica.
Aunque la mayor parte de las críticas en relación con el acceso a la función pública giran en torno a las pruebas de acceso, necesitadas de una modernización urgente y basadas todavía principalmente en pruebas de memorización, el principal problema en el acceso a la función pública radica en la exclusión económica, el desequilibrio territorial y la distorsión sociocultural, que se acentúa en el acceso a los cuerpos superiores.
Estas disfunciones suponen un obstáculo que impide garantizar plenamente los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública y suponen, a su vez, una pérdida mayúscula de talento, de nuevas visiones y de otras capacidades que permitieran mejorar la administración pública y, por tanto, mejorar los servicios públicos que se prestan a la ciudadanía.
La exclusión económica
El tiempo medio para aprobar las oposiciones a judicatura es de 5 años, 4 años para abogacía del estado, 8 años para registradores de la propiedad, y periodos similares, cuando no mayores, para economistas del estado, inspectoras de Hacienda y cuerpo diplomático.
Además, es necesaria la asistencia de preparadores, lo que supone, de media, un gasto medio de entre 2.000 y 5.000 euros al año, y la adquisición de los temarios.
A ello se le añade la necesidad de una importante dedicación a la preparación, que excluye casi de facto a aquellos que se encuentren trabajando o, al menos, dificulta bastante sus posibilidades de éxito.
A nadie le puede extrañar, por tanto, el sesgo en función de la capacidad económica familiar que se produce en el acceso a estos puestos de la administración. ¿Qué familias pueden permitírselo sin tener la certeza de conseguirlo? ¿Qué personas están dispuestas a enfrentarse a ese coste de oportunidad?
La exclusión territorial
La demanda de preparadores para los cuerpos superiores de la administración produce además un sesgo territorial, derivado de la presencia casi exclusiva de academias y preparadores de éxito en Madrid, y agravado por el desarrollo de (al menos) las últimas fases de los procesos selectivos para la Administración General del Estado (AGE) en la capital.
Estas academias cuentan con un elenco de preparadores constituido, mayoritariamente, por altos funcionarios, directivos públicos o profesionales de la propia Administración a la que se quiere acceder. Hasta no hace mucho, su presencia en la capital provocaba que pasar por Madrid para preparar unas oposiciones a la AGE no fuera requisito sine qua non, pero sí una barrera con altos costes de entrada: si bien existen, evidentemente, altos funcionarios que preparan oposiciones en otras provincias, lo cierto es que la presencia de las principales academias en Madrid favorecía un sesgo que llevaba a que la mayoría de aprobados en estos procesos fueran residentes en Madrid.
A pesar de que el covid-19 apoyó la generalización de la preparación online, sigue siendo llamativa a alta presencia de aprobados por Madrid en cuerpos A1 (como muestra, por ejemplo, el último informe del proceso de acceso al Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado). La brecha territorial persiste, y dificulta no solo garantizar el principio de igualdad en el acceso, sino la capacidad de la AGE de atraer talento no residente en Madrid.
La exclusión sociocultural
Las personas con menos recursos se enfrentan a dificultades para acceder a dinámicas y entornos sociales que los puedan animar a opositar. Al contrario que aquellas que pertenecen a entornos privilegiados, no crecen cenando con amigos de sus padres que sean jueces, ni sus amigos se acaban convirtiendo en abogados del estado después de la universidad.
La ausencia de referentes no ayuda a inspirar y atraer a personas con talento y formación para estudiar una oposición durante varios años con el afán de dedicarse al servicio público, ya que no tienen consciencia de lo que llegar a estos puestos puede suponer y el papel tan relevante que pueden llegar a desempeñar para intentar cambiar la sociedad y la vida de la ciudadanía.
Para aumentar la brecha, la información sobre estas oposiciones suele ser difusa y sin calendarios previsibles de convocatoria o con plazos fijados que generen seguridad. Lo más normal es que te invada el desánimo ante la perspectiva de pasar días buscando información sobre oposiciones sin alguien que te oriente. Esto supone, de forma irremediable la patrimonialización de la administración por un colectivo de personas homogéneas y la expulsión, de facto, de gran parte de la población.
Propuestas
Vista la situación, no solo es necesario modernizar el sistema de acceso, adaptarlo a las nuevas tecnologías y al sistema formativo del siglo XXI para atraer talento y capacidad -el principal foco de atención de artículos y estudios- sino que probablemente también sea necesario democratizar este acceso y la preparación.
En este sentido, una medida como el lanzamiento de un programa de becas para opositores es un pequeño paso, que permite avanzar la ampliación de la base social que puede aspirar a preparar las oposiciones, pero que no supone un cambio de modelo.
Asimismo, la experiencia de algunos procesos selectivos como los de Correos, que facilita a los opositores los temarios ya preparados de modo que no tengan que invertir en ello, pueden servir de base sobre la que plantear unos procesos más abiertos, justos y accesibles.
Acabar con los sesgos sociales, económicos y territoriales que se producen en el acceso a los cuerpos superiores de la administración necesita de transformaciones reales que acaben con las barreras de entrada no relacionadas con la capacidad individual.
Existen varias ideas sobre la mesa, tanto innovadoras como inspiradas en otros países, que se pueden poner en marcha. Aquí lanzamos una: para aquellas oposiciones para las que sea necesaria tener un grado (subgrupos A1, A2), pongamos en marcha estudios de máster cuyo contenido y pruebas estén íntimamente ligado a los contenidos que se demandan en estas oposiciones, que permitan preparar la oposición a la vez que se obtiene el grado, de forma que el coste temporal y económico sea el mismo.
La Administración podrá dar entrada a los mejores del máster o hacer un examen final de selección en base a los contenidos del máster y pruebas de habilidad para trabajar en equipo, creatividad, etc. Los no seleccionados por la Administración tendrán un bagaje de gran utilidad en el sector privado con las competencias adquiridas: asesores laborales, fiscales, de logística, de gestión de equipos.
En ese proceso, puede ser una buena idea contar con el recurso más valioso de la administración, el funcionario, al que es importante implicar en la transmisión del conocimiento mediante conferencias abiertas, clases magistrales y seminarios. Teniendo en cuenta el número de jubilaciones que se esperan para los próximos años, la gestión del conocimiento adquirido durante toda una vida dedicada al sector público será un reto que conviene afrontar con propuestas innovadoras.
Impulsémoslo preferentemente con las universidades públicas para democratizar el acceso, de modo que las únicas variables que determinen el acceso a los contenidos, la preparación y la oportunidad, sean el mérito y la capacidad.
Y para aquellas oposiciones para las que no sea necesario tener un grado (subgrupos C1, C2), pongamos en marcha cursos a través de la Formación Profesional, de forma que también podamos integrarlo en el sistema de estudios público.
Esta propuesta debe ir acompañada de la presencia habitual de las Administraciones Públicas en Universidades e Institutos a través de charlas y jornadas y viceversa, la apertura de las Administraciones a la realización de prácticas en sus unidades.
Estos cambios no pueden únicamente circunscribirse a la administración general del Estado sino que, en un país descentralizado como España en el que únicamente el 17,9% del empleo público se sitúa en la administración estatal, debe necesariamente incluir a las administraciones autonómicas y locales, responsables respectivamente de un 62,7% y un 19,4% de los servidores públicos.
Actuar ahora
La administración pública del siglo XXI requiere adecuar y actualizar el modelo de selección de trabajadores públicos en clave democrática —convirtiendo la democratización del acceso en un derecho fundamental— pero también en clave utilitarista para enriquecer la perspectiva y la experiencia de quienes ocupan cargos de responsabilidad en la administración con la incorporación de talento con nuevas perspectivas.
No solo queremos poner sobre la mesa peticiones para la administración, también queremos poner acciones, desde la sociedad civil, que, de momento, sirvan para ir atajando los problemas que se han mencionado.
Apostamos por una función pública que se parezca a la sociedad diversa social, territorial y culturalmente a la que sirve para que las administraciones públicas sea ciudadanía. Por ello, como servidoras y servidores públicos creamos hace unos años la Escuela Ciudadana de Administración Pública (ECAP) como un espacio de orientación y formación gratuita para las personas que quieran acceder a la función pública.
Desde la ECAP se ofrece, de forma totalmente abierta y gratuita, un programa de preparación de oposiciones impartido por funcionarios y funcionarias públicos, y que ha comenzado su tercer curso en septiembre de 2024 de cara a la preparación de las recientes convocatorias de procesos selectivos cuyos exámenes se realizarán a finales de año. Esta preparación incluye información y orientación, temarios, clases en modalidad presencial y online y corrección de ejercicios.
Confiamos en que esto sirva para poner nuestro granito de arena que empuje junto a muchos otros proyectos, externos e internos, a la transformación, democratización y modernización de la Administración.
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* Alberto Bascones Gutiérrez y Ernesto Castellano Altable, de Escuela Ciudadana de Administración Pública.
