El pasado lunes 10 de diciembre, junto al hotel a las afueras de Sevilla donde el PSOE andaluz celebraba la reunión del comité director para digerir su fracaso electoral, una pareja observaba con aire de satisfacción el goteo de militantes socialistas que cruzaban el umbral camino del salón de actos, más de uno con gesto desolado. "Todos estos van a la cola del paro", soltó el observador con una risilla, sin temor aparente a que se le escuchara. El juez Francisco Serrano, parlamentario electo de Vox, que hace las veces de su líder en Andalucía y se ha convertido en coprotagonista en la sombra de lasnegociaciones para formar Gobierno, es insistente con un mensaje: "Se acaba el chollo". Las dos cosas, los tuits a modo de advertencia de Serrano y el comentario con un punto revanchista a las puertas del hotel, abundan en el mismo convencimiento, a su vez una idea muy extendida a pie de calle en Andalucía: a lo largo de los casi 37 años que el PSOE ha presidido la Junta, ha llenado la administración de afines a la causa, que ahora van a salir por la puerta, porque su puesto dependía del partido.
A esta impresión contribuye la existencia de una tupida red de entes administrativos, lo que se conoce como "administración paralela". PP, Cs y más recientemente Vox han alentado la idea de que proliferan "chiringuitos" llenos de "enchufados" a dedo. De hecho, la "auditoría del sector público" como paso previo a la supresión de organismos inútiles o "expuestos a la corrupción" forma parte de su acuerdo programático. Se ha generado entre la opinión pública y publicada la expectativa de un gran cambio organizativo y laboral en la Junta de Andalucía con motivo del relevo político. Pero no va a ser tan sencillo. Es cierto que existe una potente administración paralela: más de 200 entes dependen de la Junta; sólo con lo que la propia Junta reconoce como sector público instrumental, hay más de 27.000 trabajadores en sus agencias, sociedades mercantiles, fundaciones y consorcios. Pero se trata de una rama muy poderosa de la administración, cuyo funcionamiento rutinario depende ya en buena medida del sector instrumental, que ocupa a un personal laboral con derechos consolidados.
Está extendida la idea de que PP y Cs preparan una especie de ERE político, cuando lo único que de momento va a ocurrir –si se consuma el cambio de gobierno– es el relevo lógico de altos cargos y personal de confianza. infoLibre desentraña el sector público andaluz, su estructura y sus administración paralela, claves en el actual momento político.
Una estructura colosal
Antes de ir a la administración paralela, empecemos por la Junta en su conjunto. Es un gigante. La administración autonómica de la mayor comunidad por población: 8.379.820 habitantes. 34.759 millones de presupuesto. La estructura es colosal. La Cámara de Cuentas, en un informe sobre 2015 hecho público en diciembre de 2017, señalaba que no era capaz de precisar su número de empleados, porque según las memorias de las consejerías asciende a 230.714 y según los centros gestores a 243.844. La brecha es de 13.130. En el dato global está todo: desde altos cargos hasta ordenanzas, pasando por profesores, médicos y personal administrativo. Un 80% son fijos, según la propia Junta de Andalucía. La inmensa mayoría del resto, aunque sean temporales, tienen derechos laborales consolidados. ¿Cuántos trabajadores notarán laboralmente el cambio de gobierno? Una cantidad ínfima. ¿Quiénes?
Tienen motivos más que fundados para temer por su puerto de trabajo los 268 altos cargos, que de hecho son designados libremente y con criterio político: miembros del consejo de gobierno, viceconsejeros, directores generales, delegados provinciales, gerentes de agencias públicas y fundaciones... Por supuesto, seguirán en la Junta los que sean funcionarios, pero no en su puesto de alto cargo, que lo decidirá el nuevo presidente o consejero. A excepción de los secretarios generales técnicos –que supervisan la actividad de los centros directivos–, los altos cargos no tienen por qué ser funcionarios. También son elegidos por los responsables políticos los jefes de servicio, coordinadores y subdirectores generales. Ahí habrá cambios. "Pero no en todos los casos. Habrá políticos recién llegados que desconfíen de los que están y otros que no, que prefieran una persona con experiencia en el puesto y que sepa lo que es trabajar con políticos. También habrá que ver quién se quiere quedar", señala un ex alto cargo. Además, estos funcionarios de alta categoría perderán su puesto pero no su empleo, porque siguen teniendo plaza.
Los que sí cambiarán previsiblemente serán los consejeros de la RTVA (Canal Sur), la Cámara de Cuentas y el Consejo de Audiovisual, que dependen directamente del Parlamento y por lo tanto de sus mayorías. Tras una legislatura de bloqueo, en la que estos consejos no se han adaptado al fin del bipartidismo, son previsibles cambios a fondo en las instituciones de base parlamentaria.
El cambio de gobierno también tiene visos de afectar de lleno al personal eventual y de asesoramiento: jefes de gabinete, asesores de prensa, documentalistas, técnicos... Son un total de 239. Más allá de que tengan formación o experiencia profesional para el cargo que desempeñan, sus tareas se han realizado en sintonía con el proyecto político del PSOE. Son personal de confianza. En las manos de los próximos políticos en el Ejecutivo queda su salida. Los nuevos pondrán a los suyos. Si cumplen lo que vienen diciendo, serán menos de los que hay. Se verá. Ahora el principal golpe es en Presidencia, donde hay 118 eventuales entre asesores, periodistas y técnicos. Los sueldos oscilan entre los casi 57.000 euros al año de un asesor ejecutivo del área de protocolo y los casi 33.000 de cada uno de los 39 técnicos de documentación.
Un melón por abrir
Entre altos cargos y eventuales de confianza suman 507, que son los de más probable salida por el cambio de gobierno. También es previsible que cambien los consejeros de los organismos de adscripción parlamentaria. A menudo se confunden estas salidas con una limpia, cuando en realidad estos relevos son naturales en cualquier cambio de mayoría parlamentaria y de Ejecutivo.
Donde realmente está por ver si los nuevos gobernantes se ponen a la tarea, asumiendo un notable esfuerzo y coste, es en la anunciada delimitación y poda en la conocida como "administración paralela", que es capítulo aparte. Ese sí es un melón por abrir.
Aquí ya no hablamos de altos cargos o personal de confianza –aunque los haya también en esta pata de la administración–, sino del conocido como "sector público instrumental". No es un fenómeno ni nuevo ni exclusivo de Andalucía. "Administración paralela, si la llamamos así, existe en todos los países desde hace mucho tiempo. Viene de una tradición anglosajona. En Estados Unidos e Inglaterra los ministerios tienen estructuras muy pequeñitas, y la mayor parte de la gestión se descentraliza en agencias", señala Miguel Sánchez Morón, catedrático de Derecho Administrativo. Margaret Thatcher, primera ministra británica del 1979 a 1990, apostó fuerte por este modelo aconsejada por su asesor Derek Rayner, que fue CEO de Marks & Spencer. "Marks and Spencer han derrotado a Marx y Engels", declaró en una ocasión Thatcher, en una de sus célebres frases para desmoralizar a la izquierda.
De modo que la administración paralela es un invento anglosajón, querido por los partidarios del Estado mínimo, que en teoría alcanza su sentido por la eficiencia. En España la administración paralela también es histórica. Hay entidades instrumentales desde hace más de cien años, señala Sánchez Morón, autor de Las administraciones españolas (Tecnos, 2018). Un lejano antecedente está en el Instituto de Reformas Sociales creado en 1903 por el Gobierno conservador de Francisco Silvela. Miguel Primo de Rivera también les dio desarrollo.
"El problema –señala Sánchez Morón– es que en los últimos 30 o 40 años se ha generado una explosión de entidades de este tipo sin las debidas garantías ni control. Sin justificación clara. Y con menos controles presupuestarios y contables. El personal funcionario se ha sustituido por personal laboral, reclutado con mucho menos formalismo". Sánchez Morón señala que hay entidades dependientes del sector público en todos los niveles de la administración de todas las comunidades autónomas, y también a nivel estatal, pero subraya que Andalucía ha sido particularmente decidida en su apuesta por el desarrollo de este modelo. Ahora los brazos instrumentales de la administración pública andaluza están en el punto de mira.
Un sector bajo sospecha
PP, Ciudadanos y Vox se la tienen jurada a la "administración paralela" andaluza. Los partidos liderados en Andalucía por Juan Manuel Moreno (PP) y Juan Marín (Cs) pretenden realizar una "auditoría" y, una vez detectados los organismos ineficientes, adoptar medidas. Entre ellas, cierres. No será fácil. En primer lugar, existe un problema de delimitación. ¿Qué es la administración paralela? El Inventario de Entes Dependientes de la la Junta de Andalucía, actualizado a 1 de octubre de 2018, recoge un total de 293 entidades, aunque 77 de ellas son consorcios en proceso de liquidación, según el propio listado oficial. En las 216 restantes hay todo un catálogo tipológico: 12 agencias administrativas, 3 agencias de régimen especial, 19 agencias públicas empresariales, 49 sociedades mercantiles, 78 fundaciones e instituciones sin ánimo de lucro, 10 universidades, 8 multicomunidades y 35 consorcios, a lo que habría que sumar el Consejo de Audiovisual y el Consejo de Transparencia y Protección de Datos.
No se pueden arracimar todas estas entidades en una sola categoría. En primer lugar, la propia administración puntualiza que ni las universidades, ni las multicomunidades, ni 57 de las fundaciones, ni 20 consorcios, ni 25 sociedades pertenecen jurídicamente hablando al sector público andaluz, aunque dependan del mismo. Dentro de lo que sí pertenece, hay diferencias. Por ejemplo, las agencias administrativas prestan servicios especializados rigiéndose por el derecho administrativo, según establece la Ley de Administración de la Junta de Andalucía (2007). "Se rigen por el mismo régimen jurídico de personal, presupuestario, económico-financiero, de control y contabilidad que el establecido para la Administración de la Junta de Andalucía", señala la ley. Ahí está por ejemplo el gigantesco Servicio Andaluz de Salud (SAS), con más de 100.000 trabajadores. A la hora de hablar con brochazo grueso de la administración paralela, se suele incluir al SAS, que es nada menos que el brazo con el que la autonomía andaluza presta el servicio de salud. Es una notable inexactitud vincular el SAS a la idea de "chiringuito". También son agencias administrativas el Centro Andaluz de Arte Contemporáneo, la Agencia en Defensa de la Competencia y el Instituto Andaluz de la Mujer, cuyo cierre lleva Vox en su programa junto al de Canal Sur.
Un mal historial
La Consejería de Economía y Hacienda no considera las agencias administrativas "sector público instrumental", que es el nombre oficial para lo que en el rifirrafe político se llama "administración paralela". Según el presupuesto de 2018, este sector se limita a 21 agencias instrumentales, 21 sociedades mercantiles –sólo cuenta aquellas en las que la Junta tiene participación mayoritaria– , 15 fundaciones y 12 consorcios. Es decir, 69 entes, también muy variopintos. Y ahí sí que los controles son menores. Las agencias de régimen especial (por ejemplo, la Agencia Tributaria de Andalucía) o las agencias públicas empresariales (Obra Pública, Medio Ambiente, Servicios Sociales...) se rigen por el derecho privado. Los requisitos de contratación son más flexibles. Y la propensión al descontrol, mayor. Como ha demostrado el pasado reciente.
Las agencias han tenido un papel destacado en los principales casos de corrupción y/o irregularidades en Andalucía. La Agencia IDEA pagaba las ayudas sociolaborales en cuestión por el caso de los ERE. La sociedad mercantil Invercaria da nombre a un caso de supuesta malversación vinculada a inversiones públicas con criterios indebidos. El Servicio Andaluz de Empleo (SAE) y los servicios centrales de la Consejería de Empleo tuvieron que absorber a más de 1.000 trabajadores de la fundación Faffe, ya extinta. El sindicato SAF llegó a hacer pública una lista con decenas de nombres de exalcaldes y exconcejales del PSOE, así como de familiares, amigos y convecinos de cargos socialistas contratados en la Faffe, donde durante seis años se usaron tarjetas oficiales en burdeles sin que saltara ninguna alarma. Empleo también absorbió a trabajadores contratados por una empresa externa, Umax, que seleccionaba el que fue director general de Trabajo Francisco Javier Guerrero, en ocasiones entre personas próximas a él mismo. Los principios de mérito, transparencia y capacidad saltaban por los aires.
716 directivos
La duda es hasta qué punto se van a meter PP y Cs en un análisis retrospectivo de los métodos de contratación en la administración paralela y para adoptar qué medidas. La retórica de acabar con los "enchufados", ¿cómo se concreta? Incluso aunque en origen fuera discutible una contratación, el trabajador tiene a estas alturas unos derechos adquiridos. Se le puede echar, pero pagando la indemnización correspondiente. O habría juicios. En total el sector público instrumental –los 69 entes que la Junta admite como tales– suma una plantilla de 27.297 trabajadores. A priori los que peor lo tienen son los 716 directivos (522 mandos intermedios fuera de convenio y 237 altos directivos, según la Consejería de Economía y Hacienda). Estos 716 directivos son, junto con los 507 altos cargos y eventuales, los empleados de la administración que tienen actualmente más motivos para la preocupación con el cambio: 1.223. Nada determinante en un sector público con alrededor de 240.000 trabajadores.
Pero además en los casos de los altos directivos del sector instrumental, pese a tratarse de puestos con cariz político, ya se han dado casos de despidos recurridos con éxito en los tribunales. Por otra parte, si antes de ser nombrados directivos eran trabajadores de plantilla, pueden intentar que se los restituya. Los abogados laboralistas pueden tener un provechoso 2019.
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Un pilar de la administración
"Cerraremos todos y cada uno de los 'chiringuitos' que han funcionado como agencia de colocación del PSOE", proclama Ciudadanos en su programa. Habrá que indemnizar a sus trabajadores, en tal caso. Y antes, decidir qué se cierra y con qué criterio. ¿La Agencia de Gestión Agraria y Pesquera? ¿La Agencia Andaluza de la Energía? Los consorcios están participados por otras instituciones, en muchas ocasiones de otros partidos. Más que cerrarlos, la Junta se saldría. Pero hay servicios de agua y de transporte en juego. Además la administración se ha acostumbrado ya a funcionar con su sector instrumental como un pilar fundamental. La administración paralela formalizó casi tres de cada cuatro contratos adjudicados por la Junta en 2014 y 2015, según un reciente informe de la Cámara de Cuentas. La deuda del sector instrumental supera los 4.460 millones, según la Cámara de Cuentas. El gasto en personal se acerca a los mil millones al año, con datos de 2016. No se puede bajar la persiana sin más.
Además los entes instrumentales están intrincados en el propio tejido productivo andaluz. La Agencia de Medio Ambiente y Agua participa en siete empresas. La Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía es accionista de la sociedad del Metro de Sevilla, en la que tiene la mayoría Globalvía, una sociedad a su vez participada por fondos de pensiones y de inversión. Puede darse el caso de que los directivos de la agencia tengan ya una relación de confianza con los privados con los que interactúa la administración. Es poco verosímil que un nuevo gobierno llegue pateando el tablero y cabreando a titulares de concesiones, proveedores, agentes sectoriales... En principio –a juicio de un ex alto cargo– lo más sencillo para que PP, Ciudadanos y Vox hagan verdad su promesa de reducir la administración paralela sería identificar fundaciones de escasa actividad y cerrarlas, o fusionarlas, derivando su personal a otras. Una medida ejemplarizante, más que radical. El listado de fundaciones es extenso [aquí a partir de la página 3]. De momento el que ha puesto el foco en un ente ha sido Vox. En la sociedad mercantil Canal Sur, concretamente. Difícil apuesta, dado que su cierre requeriría incluso de un referéndum para modificar el Estatuto de Autonomía. No todos los entes serían tan difíciles de cerrar. Pero ninguno sería tampoco pan comido. Ni siquiera recortar plantillas sería sencillo. Los sindicatos en el sector público andaluz tienen fuerza. PP y Cs han puesto un listón de expectativas alto en la reforma de un hueso duro de roer.
El pasado lunes 10 de diciembre, junto al hotel a las afueras de Sevilla donde el PSOE andaluz celebraba la reunión del comité director para digerir su fracaso electoral, una pareja observaba con aire de satisfacción el goteo de militantes socialistas que cruzaban el umbral camino del salón de actos, más de uno con gesto desolado. "Todos estos van a la cola del paro", soltó el observador con una risilla, sin temor aparente a que se le escuchara. El juez Francisco Serrano, parlamentario electo de Vox, que hace las veces de su líder en Andalucía y se ha convertido en coprotagonista en la sombra de lasnegociaciones para formar Gobierno, es insistente con un mensaje: "Se acaba el chollo". Las dos cosas, los tuits a modo de advertencia de Serrano y el comentario con un punto revanchista a las puertas del hotel, abundan en el mismo convencimiento, a su vez una idea muy extendida a pie de calle en Andalucía: a lo largo de los casi 37 años que el PSOE ha presidido la Junta, ha llenado la administración de afines a la causa, que ahora van a salir por la puerta, porque su puesto dependía del partido.