El Constitucional desmonta las excusas con las que el Gobierno multiplica el gasto en armas

En los Presupuestos Generales del Estado de 2014, el Gobierno de Mariano Rajoy calculó que gastaría ese año 6,8 millones de euros en los Programas Especiales de Armamento (PEAS) del Ministerio de Defensa. Pero, en pleno agosto, llegó a la conclusión de que en realidad quería destinar muchos más recursos a comprar armas, y aprobó por decreto ley –sin debate previo en las Cortes Generales– un crédito extraordinario de 883 millones de euros. El presupuesto disponible para adquirir armamento se multiplicó de golpe por 130.

El Tribunal Constitucional acaba de declarar ilegal esa práctica. El tribunal de garantías, en una sentencia del pasado 7 de julio y conocida este viernes, anula la ampliación del presupuesto efectuada mediante ese decreto ley y apunta que el Ejecutivo del PP no se ajustó a las "previsiones constitucionales" al recurrir de forma "sistemática" al decreto ley "como forma jurídica" para aprobar créditos extraordinarios para los PEAS. El fallo, consecuencia del recurso interpuesto en 2014 por diputados del PSOE, IU y UPyD, señala sin embargo de que no se revisarán los pagos efectuados con ese crédito extraordinario para no perjudicar a terceros.

Lo cierto es que la práctica ahora vetada por el Constitucional no ocurrió sólo en 2014. En las cuentas del Estado de los últimos años –incluidas las de 2016– se han reservado siempre 6,8 millones de euros para el pago de los PEAS. E, invariablemente, cada verano el Ejecutivo ha aprobado por decreto ley créditos extraordinarios para elevar en cientos de millones esa partida: la ampliación fue de más de 1.700 millones de euros en 2012, de 877 millones en 2013, de 883 millones de euros en 2014 y de 856 millones de euros en 2015. El propio Ministerio de Defensa admitió que en 2016 harán 1.000 millones extra, aunque hasta la fecha no se ha ampliado el presupuesto.

Un mecanismo "singular"

A juicio del Constitucional, el Gobierno emplea para financiar estos grandes programas de compra de material bélico "una práctica legislatura que debe calificarse, al menos, como singular". La sentencia [ver en PDF] apunta que el Ejecutivo no argumentó ni en el texto del decreto ni en el expediente tramitado en el Ministerio de Defensa "nada" que justifique el recurso a esa herramienta legislativa, regulada en el artículo 86.1 de la Constitución, y que la Carta Magna reserva exclusivamente para casos "de extraordinaria y urgente necesidad".

De hecho, recuerda el Constitucional, el propio ministro de Hacienda Cristóbal Montoro admitió en la sesión del Congreso en la que se convalidó el decreto que ese crédito extraordinario "no trata de dar cobertura a necesidades imprevistas", sino que "su finalidad es proceder al pago de compromisos contraídos en ejercicios anteriores". En esa misma línea, el secretario de Estado de Defensa, Pedro Argüelles, afirmó en la comisión de Defensa del Congreso en octubre de 2014 que, en 2015, "el Gobierno volverá a atender sus compromisos de pago mediante el uso del decreto ley para autorizar un crédito extraordinario" para abonar los PEAS.

En resumen, el tribunal considera que "la imprevisibilidad" que "justificaría la urgencia y necesidad" de recurrir a un decreto ley "no existe", pues la obligación de abonar cada año los programas de armamento es "previsible y programable". El Constitucional admite, no obstante, que "puede" estar justificado el recurso a créditos extraordinarios en lugar de consignar las cantidades correspondientes a los PEAS en los Presupuestos Generales del Estado, ya que "el calendario de pagos" está sujeto a "cierta flexibilidad" y la cuantía final de cada año se acuerda con la industria durante el ejercicio "según la evolución macroeconómica" del Estado.

Varapalo del Tribunal de Cuentas

El del Constitucional no es el único reproche que este viernes recibió el excepcional mecanismo elegido por el Gobierno de Rajoy para financiar la compra de armamento. El Tribunal de Cuentas, en un informe sobre el desarrollo de estos proyectos entre 2012 y 2014, señaló que la situación de los PEAS "no es en absoluto desconocida ni imprevisible, sino todo lo contrario", porque "este tipo de programas se planifican y desarrollan a largo plazo e implican la asunción de compromisos contractuales concretos, planificados en el tiempo y autorizados por el Consejo de Ministros". 

Así las cosas, apunta el documento, "la financiación a través de créditos extraordinarios" de estos programas "se ha convertido en una situación presupuestaria estructural en defecto de una presupuestación realista ajustada a los compromisos conocidos por el Gobierno", porque las leyes presupuestarias que aprueba el Ministerio de Hacienda no proceden a dotarlos de financiación desde 2012.  "La justificación de la vía de financiación de estas modificaciones –concluye el Tribunal de Cuentas en referencia a esos créditos extraordinarios aprobados por decreto ley– no es clara ni consistente".

Sistema opaco y sin debate

Jordi Calvo, investigador y coordinador del Centre Delàs, considera que el recurso a los créditos extraordinarios aprobados por decreto ley "y generalmente en agosto" significa que el Gobierno tiene una intención de "eludir el debate parlamentario" sobre la ampliación del presupuesto de Defensa. Además, afirma que esas cantidades "deberían incluirse obligatoriamente en los Presupuestos Generales del Estado". "Lo que ocurre –agrega– es que las cifras de gasto de los PEAS son muy impactantes a nivel mediático, y el Gobierno prefiere que no se conozcan".

En esa misma línea, Tica Font, directora del Instituto Catalán Internacional para la Paz (ICIP) de la Generalitat de Catalunya, califica de "lamentable" que haya tenido que ser el Tribunal Constitucional el que advierta al Gobierno de que esta práctica "no se ajusta a la ley". "Es inadmisible –subraya– que el Ejecutivo haya venido manteniendo hasta ahora esta mala práctica, inimaginable en cualquier otro Gobierno europeo". Font achaca la práctica a un interés por hacer que el "gasto militar y en armas parezca menor". "Los pagos de los PEAS deberían incluirse siempre en los Presupuestos Generales del Estado", añade.

Una factura inasumible

Más allá del mecanismo de financiación, los analistas recuerdan que los 19 Programas Especiales de Armamento implican un elevado desembolso de dinero público y que en torno a ellos hay una considerable opacidad. Jordi Armadans, director de FundiPau, señala que "el calendario de pagos acordado por el Ministerio con la industria armamentística no es público". "De hecho –añade– ni el Ministerio podría conocerlo con precisión, porque constantemente se renegocian pedidos y fechas de entrega, de modo que todo va sobre la marcha".

Armadans recuerda que los PEAS surgieron "en la última etapa de Felipe González y especialmente con Aznar (1996-2004), cuando existía una voluntad de hacer de España uno de los líderes de Europa en capacidad de defensa". Según expresó en 2011 el entonces secretario de Estado de Defensa, Constantino Méndez, el 85% de los PEAS se firmaron entre 1997 y 2004. "A partir de ahí –relata Armadans– surgieron compromisos de comprar armas con cifras absolutamente desmesuradas, irresponsables e ilógicas. No es posible pagar los PEAS, que son una especie de delirio de grandeza que implicaría un gasto inasumible".

¿Pero, de cuánto dinero estamos hablando en total? Pere Ortega, también investigador del Centre Delàs, apunta que la factura inicial de los programas estaba "en torno a los 14.000 millones de euros". "En algún momento, con las constantes renegociaciones, la factura llegó a encarecerse por encima de los 37.000 millones", advierte. Según declaró el secretario de Estado de Defensa, Pedro Argüelles, y tras una última renegociación en 2013, el coste de los programas es ahora de 29.479 millones, que se terminarán de pagar en el año 2030. El año de mayor desembolso sería 2020, con un pago a la industria de unos 2.000 millones.

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Finalmente, los expertos alertan de que mucho del material encargado a la industria bélica en los PEAS no se corresponde con las necesidades de defensa de España. "El tipo de armamento de los PEAS se corresponde con escenarios bélicos en los que España no ha estado, está ni estará: desde un punto de vista militar, se ajusta más al perfil de Estados Unidos, Rusia u otro país que participe o necesite protegerse en invasiones, mientras que España tiene más necesidades relacionadas con el CNI, capacidades policiales o de seguridad ciudadana", explica Calvo.

Los programas de armamento de mayor cuantía implican la compra, entre otros materiales, de 68 aviones de combate, 27 aviones de transporte, 235 carros de combate Leopard, cuatro submarinos y otras tantas fragatas o 24 helicópteros de ataque modelo Tigre, por citar algunos ejemplos. Armas, opina Tica Font, diseñadas "durante la Guerra Fría" y que "se corresponden con una forma de hacer la guerra que ya ha pasado y no volverá". "¿Para qué queremos más de 200 blindados? Ese tipo de vehículos sólo sirven para defenderse de una invasión terrestre, y es imposible que nos invadan", argumenta Ortega.

El investigador cita otro caso: "De los más de 80 aviones que hay encargados en los PEAS, nos han entregado unos 55 hasta la fecha. ¿Y cuántos se han utilizado? Tres. El resto están aparcados, sin uso, pero aun así hay que pagar su mantenimiento y almacenaje", explica. "El reto sería romper los contratos, o al menos estudiar qué cláusulas tienen y planteárselo seriamente", concluye Font. "La única salida razonable es anular esos compromisos o negociar cómo terminarlos", coincide Ortega. "Sería complicado porque habría cláusulas en los contrarios y repercusiones, pero ciertamente en los PEAS se previeron cosas imposibles", dice Armadans.