"Se acuerda no constitucionalizar": así se originó el agujero legal de la amnistía en la Transición
Viernes, 29 de septiembre de 1978. Los padres de la Constitución retoman, tras un día de descanso, los trabajos de elaboración del anteproyecto de Ley Fundamental. Es la novena reunión que mantienen tras la recepción del encargo. En el orden del día, el título relativo a la Corona. Durante la sesión, los diputados debaten sobre la sucesión al trono, la imposibilidad de aceptar coronas extranjeras, los viajes fuera del país o la regencia. Y, por supuesto, también abordan las funciones del monarca. Entre ellas, el ejercicio del derecho de gracia. En este punto, se pone sobre la mesa la amnistía. Pero no se saca nada en claro y el asunto queda en el tintero: "Se acuerda volver a considerar el tema en segunda lectura".
No resulta extraño que los ponentes decidieran abrir ese melón. Y menos aún en plena Transición. Hacía un año que el Gobierno de Adolfo Suárez había aprobado un olvido jurídico parcial. Y desde algunos grupos políticos se presionaba con firmeza para completar el proceso alumbrando una Ley de Amnistía. Pero por más debate que hubiera, la Constitución que finalmente salió de aquel proceso no incluyó por ningún lado esta medida de gracia. Y de aquellos polvos, estos lodos. Porque buena parte del debate jurídico sobre el encaje constitucional de una amnistía, exigida desde el independentismo para permitir la investidura de Pedro Sánchez, gira justamente alrededor de este agujero en la Ley Fundamental.
A aquella novena reunión de la Ponencia le siguieron otras veinte más. Y sólo en una de ellas se volvió a poner sobre la mesa el término "amnistía". Fue en la del 3 de noviembre de 1977. Dicha sesión comenzó abordando algunos puntos que habían quedado pendientes relativos al Poder Judicial. Y, especialmente, lo referido al nombramiento del Fiscal del Tribunal Supremo o el "régimen de amnistía". "Por lo que se refiere a la materia de la amnistía, se acuerda no constitucionalizar este tema", recoge la minuta de aquel encuentro, una documentación que sería publicada por la Revista de las Cortes Generales en 1984, más de un lustro después de la aprobación de la Constitución.
En enero de 1978 se publicó el anteproyecto de Constitución –si bien su contenido ya había sido desvelado por algunos medios unas semanas antes–, en el que no se hacía referencia alguna al olvido jurídico. Y se abrió un plazo de veinte días para presentar enmiendas. Se recibieron más de 3.000 repartidas en 779 escritos. De ellas, sólo dos planteaban incorporar una mención a la amnistía en la Ley Fundamental.
Dos enmiendas sin recorrido
La primera, registrada con el número 504 y firmada por el diputado del Grupo Mixto Raúl Morodo, proponía retocar el artículo 58, relativo a las Cortes Generales, de modo que quedase redactado de la siguiente manera: "Las Cortes Generales, que representarán al pueblo español, ejercen la potestad legislativa, sin perjuicio de lo dispuesto en el titulo VIII, otorgan amnistías, controlan la acción del Gobierno y tienen Ias demás competencias que les atribuye la Constitución".
La segunda, registrada con el número 744 y firmada por el diputado de UCD César Lloréns, planteaba la inclusión de un nuevo artículo en la parte relativa a la Administración de Justicia para limitar constitucionalmente "los indultos generales indiscriminados y las amnistías". La propuesta de nuevo precepto, inspirada en el artículo 102 de la Constitución de la Segunda República, rezaba de la siguiente manera: "Se prohíben los indultos generales. Los individuales serán concedidos por el Rey, previo informe del Tribunal Supremo y del Fiscal del Reino, en los casos y por el procedimiento que las leyes establezcan. Las amnistías solo podrán ser acordadas por el Parlamento".
Pero a pesar de las enmiendas, dicha medida de gracia ni siquiera se mencionó en las 24 sesiones de la Comisión de Asuntos Constitucionales en las que se continuó puliendo el texto. Cayó directamente, en el olvido. "El debate sobre la gracia, sencillamente, no existió. No hubo, pues, nada remotamente parecido a las discusiones del 1812, del 1869 ó del 1931", señala Juan Luis Requejo Pagés, letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su artículo "Amnistía e indulto en el constitucionalismo histórico español". Como tampoco existió, completa Requejo, cuando en los años ochenta el Gobierno de Felipe González decidió reformar la Ley de Amnistía de 1977 para cubrir algunas lagunas que había dejado el primer texto.
¿Por qué razón se decidió dejar la amnistía fuera de la Ley Fundamental? Para los estudiosos de la materia es difícil saberlo. En los diarios de sesiones de la Comisión Constitucional no existe discusión alguna centrada en la necesidad de incluir, o no, una mención sobre el olvido jurídico. Y tampoco hay información amplia sobre el contenido de las reuniones de carácter reservado que mantuvieron los ponentes que permita arrojar luz alrededor de esto. Lo único, unos pequeños resúmenes que no recogen las posiciones de los siete padres respecto a la amnistía. "Parece que lo más cómodo fue dejarse llevar por la inercia, habiendo otras cuestiones de mayor peso", desliza un jurista consultado.
De las enmiendas planteadas, lo único que se introdujo en la Constitución fue la prohibición de realizar indultos generales. Un agujero que hoy, más de cuarenta años después y con una investidura en el aire, genera un enorme debate sobre la posibilidad de impulsar una amnistía. Algunos juristas entienden que si la Ley Fundamental prohíbe los indultos generales, se sobrentiende que un olvido jurídico como el que se plantea no sería constitucional. Otros, sin embargo, defienden que ambas cuestiones no son equiparables y que, por tanto, sería posible en tanto que no está expresamente prohibida por la Constitución.
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"La mención a la amnistía en la forma que la citada enmienda solicitaba –en referencia a la planteada por el Grupo Mixto– (o en otra), hubiera servido para clarificar los perfiles de esta técnica que ahora se presentan un tanto ensombrecidos", sostiene Enrique Linde Paniagua, experto en derecho administrativo, en el artículo "Amnistía e indulto en la Constitución de 1978". Así se hizo, por ejemplo, en el caso de Francia. La Constitución gala recoge en su artículo 34 que las leyes serán aprobadas por el Parlamento y que éstas fijarán normas sobre, entre otras cosas, "penas aplicables, procedimiento penal, amnistía, creación de nuevas clases de jurisdicción y estatuto de los magistrados y fiscales".
No es el único cuya Ley Fundamental contempla el olvido jurídico. En Portugal sucede lo mismo. La Constitución lusa señala en su artículo 161 que corresponde a la Asamblea de la República la concesión de "amnistías e indultos generales". De hecho, el pasado mes de julio, el Parlamento del país vecino aprobó, con la vista puesta en la visita del papa Francisco al país con motivo de la Jornada Mundial de la Juventud, una ley de amnistía para jóvenes de entre 16 y 30 años por delitos que no fueran considerados graves, lo que excluía el tráfico de órganos o aquellos contra la soberanía nacional.
También la Constitución italiana recoge esta figura. E, incluso, va un paso más allá. Así, en su artículo 79 establece que debe ser otorgada, al igual que el indulto, "por ley aprobada por una mayoría de dos tercios de los miembros de cada Cámara, en cada uno de sus artículos y en la votación final". La norma por la que se conceda, además, tiene que fijar el "plazo de aplicación" y la misma no podrá aplicarse "nunca" a aquellos delitos cometidos "después de la presentación del proyecto de ley".
