La llegada de la civilización a nuestro país coincidió en ese momento, a mediados de los 70, en el que la economía mundial transitaba desde el modelo de bienestar keynesiano a los años de la hegemonía neoliberal. Del liderazgo del Estado se pasó al liderazgo del mercado. Superado el susto de la crisis del petróleo, las políticas reindustrializadoras de los primeros años fueron dando paso progresivamente al laissez faire.
Varios factores concatenados contribuyeron a esto. Las empresas manufactureras trasladaban los empleos a países de bajos salarios y los impuestos a sociedades off-shore, socavando las bases del estado del bienestar e incluso del Estado. El circuito se retroalimentaba con la ideología neoliberal que proporcionó a esta dinámica disolutoria el papel de regalo apropiado. Y los políticos veían las puertas del cielo abiertas, ya que se les descargaba de una de sus principales funciones. La economía había dejado de ser cosa de la política. Al parecer se encargaba el mercado de asignar recursos, trabajo, priorizar lo que hiciera falta.
Dos momentos particularmente ilustrativos de la visión ideológica hegemónica de este periodo fueron la afortunadamente fallida constitución europea, que en su artículo II-15-2 declaraba que “todo ciudadano de la Unión tiene la libertad de buscar trabajo...”. La concesión de tal derecho, el derecho a buscar trabajo, podría parecer ridículo si no fuese porque encubría la substracción de la política económica de la esfera de la política, del ámbito de lo público, para entregársela al mercado. Significaba que había dejado de ser objeto de las políticas que la gente tuviese empleo, que éste había dejado de ser un asunto colectivo, sino puramente individual. Sálvese quien pueda.
Tampoco podemos dejar de rescatar las declaraciones de Robert Lucas (premio Nobel de Economía en 1995), que en su discurso inaugural como presidente de la American Economic Association en 2003, sostenía que “el problema central de prevención de las depresiones está resuelto”. Proféticas palabras, tanto que no fueron capaces de predecir el pasado.
El 19 de octubre de 1987 estallaba la primera crisis de la economía de casino, cuyo epicentro se situaba en la especulación financiera de las bolsas de valores y, particularmente, en Wall Street. A esta crisis le siguieron las de Japón, México, Sudeste Asiático, Rusia y Brasil, Argentina y finalmente el estallido de la burbuja de las .com en 2000 y, como corolario, la crisis de 2008. Íbamos a refundar el capitalismo, y a las puertas de la penúltima crisis, la vida sigue igual. Las dos anécdotas que acabamos de comentar ilustran en todo caso el estado del pensamiento dominante sobre las políticas económicas durante todo ese largo periodo. Echarse a un lado era la moda del momento.
En la mayor parte de España, con la salvedad del País Vasco y durante un tiempo del País Valenciano, la estrategia fue dar carta de continuidad a la ola derivada del plan de estabilización y de la entrada en la CEE, y con ella al poder económico asociado. El modelo da síntomas de agotamiento sin que se observen esfuerzos para liderar el cambio estructural.
La casi-industrialización gallega
En el caso gallego, las olas que impulsaron la economía cogieron fuerza durante el franquismo. Es el caso de la especialización ganadera, primero de carne durante los años 40, y luego de vacuno cuando en los años 60 y 70 se aceleraron los procesos de crecimiento de las ciudades en España. En este periodo arrancan también las primeras fases de transformación de la leche: LARSA, en 1947; LEYMA, en 63; COMPLESA (Lugo, en 1965); FEIRACO, en 1968. Desde entonces, el progreso para la generación de más valor, para la innovación en producto, o el desarrollo de servicios asociados, sigue siendo una largamente añorada tarea pendiente.
Más violenta fue la implantación de la especialización forestal, mediante la usurpación de montes comunales, y la reforestación con especies de crecimiento rápido, a fin de lograr divisas que el régimen necesitaba para financiar las importaciones. De modo análogo a lo anterior, el proceso de generación de valor se detiene con la llegada de ENCE a Lourizán, en 1958.
Los astilleros, como es natural, de larga tradición en nuestras costas, experimentaron un notable impulso mediante la Ley de Crédito Naval de 1940 y su reedición en 1961 (Ley de Renovación y Protección de la Flota Pesquera). Al amparo de estas medidas crecieron significativamente algunos astilleros vigueses, como Barreras y Vulcano, y se construyó desde cero ASTANO, en Ferrol. El último nacionalizado en 1972, Barreras, siendo objeto de un bochornoso espectáculo con su venta a PEMEX con estrepitoso fracaso, y Vulcano, liquidado en este mismo año.
La fábrica de Citroën (hoy PSA) inicia su producción en Balaídos en 1959. Este es uno de los casos en los que tanto el gobierno español (para el conjunto del sector del automóvil), como el gallego tuvieron iniciativas propias de la política industrial. Algunas más exitosas, como el CTAG (Centro Tecnológico del Automóvil), otras para lamentar como la PLISAN (Plataforma Logística de Salvaterra-As Neves).
Entre la herencia de las industrias altamente generadoras de externalidades y situadas atrás en la cadena de valor está también la hoy denominada Alcoa. Proyecto que arranca en 1974, promovido por la Empresa Nacional del Aluminio SA (ENDASA) y Aluminio de Galicia SA (ALUGASA). Desde su arranque en 1979, no sólo fue cualitativamente insignificante la creación de tejido económico o efecto de arrastre a su alrededor, sino que con el paso del tiempo la inversión fue siendo cada vez más distraída en beneficio de otras plantas.
No se trata de hacer aquí un inventario de fracasos como de ilustrar una pauta de especialización en etapas de bajo valor añadido, generación de externalidades y escasa dinámica de cambio estructural e innovación. Sí que no puedo dejar de llamar la atención sobre el caso de Coren, que arranca en 1959 como Unión Territorial de Cooperativas Orensanas (UTECO), y que hoy es la mayor cooperativa agraria española y una de las 300 mayores del mundo. Lo que nos resulta relevante desde el punto de vista de la política industrial (o de competitividad) es que esto no habría sido posible sin dos tipos de agentes hoy desaparecidos: las Cajas y los agentes de extensión agraria. No es que estos últimos ya no existan, subsisten sobre el papel (o bajo él), pero no en el campo, no como agentes proactivos, no como animadores, promotores o incluso líderes del proceso de desarrollo, del mismo modo que hicieron en los años 70 e incluso en los 80. Tampoco los agentes de desarrollo local, nacidos al amparo de la rápida y disolutamente tomado y abandonado plan de comercialización de Galicia, fueron capaces de retomar este papel.
Las cajas de ahorro en cambio ya no subsisten ni sobre el papel, siendo probablemente el mayor fracaso de la historia económica contemporánea de Galicia. El éxito de Coren no se puede explicar sin el soporte y financiamiento de Caixa Ourense. Disuelta primero en Caixa Vigo y fusionada después hasta la aún inexplicada implosión final y saldo.
Incluso ha desaparecido en nuestros días el impulso a las políticas cooperativistas de matriz religiosa, y no lo retomó seriamente ninguna administración, observando este tipo de empresas con reticencia y desgana. Señalamos así tres instrumentos que fueron fructíferos en su momento y que ahora están desaparecidos para las políticas: las cajas de ahorro, los agentes de extensión agraria y las cooperativas.
Tampoco se pusieron seriamente en juego otros instrumentos propios de las políticas industriales. Podemos hablar de la I+D (cuyo exiguo presupuesto acostumbra a no ejecutarse hasta en un 30%), del escaso énfasis de la creación de mecanismos para el acercamiento entre universidades y empresas, de la ausencia de una consistente política de promoción de las energías renovales, del abandono del ferrocarril fuera del AVE a Madrid, muy especialmente la desunión con el norte de Portugal y de España por tren, o de una forma profesional de primer nivel.
No es que no hubiese otros casos de éxito, que los hubo, pero tuvieron poco que ver con las políticas públicas. Tampoco es que no hubiese iniciativas públicas en la dirección correcta –por ejemplo AIMEN e Iniciativa UAVs en As Rozas (Lugo)–, pero de momento carecen del alcance, consistencia e instrumentos de acompañamiento necesario para impulsar el cambio hacia sectores avanzados de la economía.
Política industrial y estado del bienestar
El camino seguido hasta aquí no fue trazado al azar, lo utilizan como modelo. En general, existen dos grandes paradigmas de política industrial: seguir el mercado o liderar el mercado. El primero significa que las administraciones públicas van a apostar a caballo ganador, apoyando inversiones que empresas lucrativas iban a hacer de cualquier modo (Wade, R. H. (1990b) Governing the Market. Princeton, NJ: Princeton University Press). Significa esperar a que dictaminen las fuerzas del mercado y dar por bueno lo que se nos presente. En nuestro caso, darle curso de continuidad a la herencia recibida. Para muestra, las tres iniciativas que el Gobierno de Núñez Feijóo acaba de adoptar como estrategia electoral del PP: una planta de tratamiento de purines para ayudar a la ganadería extensiva y sin base territorial a eliminar sus externalidades; una planta para dar salida al exceso de producción forestal y un tercer proyecto de producción de hidrógeno a medida de las necesidades de la industria eléctrica tradicional. Los vectores de cambio, una vez más, no aparecen en ningún sitio. Se acentúa, por el contrario, la pauta de especialización tradicional.
Liderar el mercado significa ayudar a las empresas a asumir riesgos o a asignar recursos a actividades que se entienden motrices del desarrollo, en las que esto no ocurriría sin el respaldo público necesario. Este es el enfoque que, por ejemplo, siguió el Gobierno de EE.UU. tanto respecto de la emergencia de Silicon Valley en particular como, más ampliamente, del desarrollo y liderazgo mundial de la industria del software (Mazzucato, M. (2019). El Estado emprendedor: Mitos del sector público frente al privado. RBA Libros).
Más aún, las alternativas no se limitan a la promoción económica, sino a la propia idea de desarrollo. Las políticas industriales son al estado del bienestar lo que la plataforma a la Ópera de Sídney. Estas espectaculares cubiertas no sólo adquieren su fuerza expresiva recortándose en el horizonte sobre la plataforma, sino que ésta le permite incorporar a la maquinaria las funciones de producción que materializan su propósito. Más aún, sobre la base industrial asientan eslabones críticos para las ganacias de productividad y generación de empleo.
Sea como fuese, a día de hoy nos encontramos en una nueva encrucijada. Por un lado, el modelo de especialización gallego muestra síntomas de agotamiento; por otro, el propio modelo de globalización basado en la deslocalización a países de bajos salarios parece estar en cuestión. De hecho, el impacto económico de la expasión del covid-19 subraya en verde fosforito las debilidades de una economía mundial cuya principal fábrica está en China. Por el contrario, en múltiples ámbitos de las instituciones internacionales se percibe un cambio de paradigma tanto respecto de la necesidad de recuperar la política industrial (UE, por ejemplo), como respecto de la necesidad de transcender los indicadores de producción (PIB) para avanzar hacia el efectivo bienestar (la OCDE, por ejemplo). Tal vez sea un buen momento para intentar algo nuevo y para no llegar tarde.
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NOTA.- Este artículo lo publica en gallego y en el número 278 del mes de julio la revista en papel Tempos Novos (temposdixital.gal)
Traducción: Mariola Moreno
La llegada de la civilización a nuestro país coincidió en ese momento, a mediados de los 70, en el que la economía mundial transitaba desde el modelo de bienestar keynesiano a los años de la hegemonía neoliberal. Del liderazgo del Estado se pasó al liderazgo del mercado. Superado el susto de la crisis del petróleo, las políticas reindustrializadoras de los primeros años fueron dando paso progresivamente al laissez faire.