Impulsada por la crisis política catalana, la hipótesis reformista se abre paso en España. La idea no avanza de golpe, ni se ha concretado aún en acuerdos vinculantes. Pero gana posiciones. El inmovilismo cotiza a la baja. En un clima de agudo conflicto político, con el escenario sacudido por el apreciable retroceso del bipartidismo desde 2014 y la irrupción de Podemos y Ciudadanos, la todavía joven democracia española encara una incierta actualización de la viga maestra de su edificio institucional. La crisis catalana, la rigidez del procedimiento y la exigencia del PP de un apoyo tan amplio como en la Transición dificultan la revisión del texto del 78. El blindaje de los derechos sociales y la reforma del Senado concitan el mayor consenso. La comisión para la reforma del modelo territorial impulsada por el PSOE para abrir el debate del cambio en la Constitución, para la que los partidos deben comunicar sus representantes este lunes, arranca con el riesgo de sentar únicamente a la mesa a los socialistas, el PP y Ciudadanos, abandonada de antemano por nacionalistas y Podemos.
La posibilidad de la primera gran reforma de la Constitución, que en 2018 cumplirá 40 años, se ha instalado en los cuarteles generales de los grandes partidos. Tres de ellos, desde diferentes posiciones, defienden una reforma a fondo e incluso abanderan propuestas concretas sobre cómo hacerla: PSOE, Podemos y Ciudadanos. El PP, el partido gobernante, el que acumula más poder en todos los escalones institucionales, con una decisiva mayoría absoluta en el Senado, ha accedido a estudiar la reforma, aunque más guiado por la necesidad de apoyo del PSOE a su respuesta en Cataluña que por convencimiento. El PP no formula ninguna propuesta propia. Se limita a decir que dialogará.
La crispación política, la crisis catalana, la rigidez del procedimiento de reforma de la Constitución y la exigencia del PP –al menos a priori– de lograr un conseno similar al del texto del 78 complican el proceso y limitan su alcance potencial. El frenético calendario político venidero también anticipa dificultades. "Nunca ha sido más urgente reformar la Constitución, a la vez que nunca ha sido tan difícil", resume Íñigo Errejón, portavoz de Unidos Podemos en la Comisión Constitucional del Congreso.
No obstante, a tenor de los programas y otros documentos políticos de los partidos, se dibuja una posibilidad de consenso en torno a reformas institucionales –el Senado– y al blindaje de los llamados "derechos sociales": vivienda, educación, sanidad, medio ambiente... Con diferentes acentos y grados de profundidad, PSOE y Ciudadanos se muestran a favor de soluciones federales. El PP no rechaza explorar el federalismo, aunque en absoluto lo defiende. Podemos no hace un uso frecuente del término "federal", pero su reforma territorial va claramente en ese sentido, si bien se completa con un referéndum pactado en Cataluña del que el partido morado es el único valedor de ámbito estatal.
Los aspectos centrales de la reforma limitada recogida en el dictamen del Consejo de Estado en 2006 también concitan un significativo consenso, desde la igualdad hombre-mujer en la Corona a la participación del pueblo español en la construcción europea, pasando por la inclusión de los nombres de las autonomías y la reforma del Senado para convertirlo en cámara territorial. No obstante, abrir en canal cuestiones críticas como la monarquía y la UE no garantiza un camino plácido. El carácter hereditario de la jefatura del Estado es objetable desde el punto de vista de la igualdad de oportunidades. Ni PP ni PSOE ni Ciudadanos quieren que el foco acabe puesto ahí.
El artículo 2, que conjuga la "indisoluble unidad de la Nación española" con la autonomía con sus "nacionalidades y regiones", podría ser objeto de diálogo, como pretende el PSOE a raíz de su 39º congreso. El PP mantiene sobre este punto que "no es posible anticipar una postura en un debate que no ha comenzado", pero no se cierra en banda a explorarlo, explica Francisco Martínez Vázquez, su portavoz en la Comisión Constitucional, que señala que una modificación de este tipo también podría ser sugerida por el Parlament de Cataluña siempre en el marco reglado.
A priori, puntualiza Martínez Vázquez, "nadie piensa en el PP que España sea una nación de naciones", pero lo inaceptable de partida no es tanto eso como cualquier fórmula que discuta la soberanía única del pueblo español, un extremo en el que considera que coinciden con PSOE y C's. "No sé si Podemos también", añade. La hipótesis de que quepan hoy en la misma reforma PP y Podemos se antoja improbable.
InfoLibre analiza en 13 claves el incipiente debate sobre el cambio constitucional.
1. Cataluña, catalizador y obstáculo1. Cataluña, catalizador y obstáculo
Cataluña cataliza el cambio constitucional a la vez que lo dificulta, porque la forma de encauzar su crisis abre paso a las mayores discrepancias entre los principales partidos. El PSOE se muestra favorable a la consagración de la "plurinacionalidad" del Estado, al igual que Podemos. No obstante, la formación morada sostiene que la solución al problema catalán exige un referéndum pactado que los socialistas –también PP y C's, por supuesto– rechazan. Incluso si lo aceptaran, requeriría una reforma constitucional que tendría que votar todo el pueblo español, por lo cual los nacionalistas siguen considerando inasequibles sus objetivos usando la vía pautada.
Tampoco es secreto que la propia idea de "plurinacionalidad" causa rechazo en significativos sectores del PSOE, entre ellos en su principal federación, la andaluza, dirigida por Susana Díaz. La pretensión de modificar el artículo 2 y "perfeccionar" el "carácter plurinacional" del Estado, aprobada en el 39º congreso del PSOE, también aleja a Pedro Sánchez de Albert Rivera. El acuerdo entre ambos firmado en febrero de 2016 para la investidura de Sánchez no lo defienden hoy ni el PSOE ni Ciudadanos.
2. La sombra del aznarismo
El PP debe gestionar también una tensión interna, ya que existe entre sus bases recelo hacia una reforma que pueda interpretarse como una cesión al nacionalismo. El expresidente José María Aznar, referente de las posiciones más duras, ya se ha erigido en portavoz de este sector.
"La reforma constitucional no debe ser un pago a plazos al secesionismo", proclamó Aznar este jueves en un foro de la fundación FAES. Que se impusiera la idea de que la negociación de la reforma constitucional es una rendición ante un supuesto chantaje nacionalista puede disminuir drásticamente el margen de maniobra del PP ante su base social.
3. Un primer gesto
No obstante, ya ha habido un gesto significativo por parte del partido de Mariano Rajoy al apoyar la formación de una comisión en el Congreso impulsada por el PSOE para estudiar la reforma territorial. Este apoyo es parte de las contrapartidas obtenidas por Sánchez a su apoyo –aunque crítico– al Gobierno en el conflicto catalán.
Rajoy, según ha desvelado Sánchez, también se ha comprometido a abrir en seis meses la reforma constitucional. Todo esto ya es algo. "Hasta hace muy poco plantear una reforma constitucional era prácticamente un discurso asociado al radicalismo. Ahora no. Hasta el núcleo duro de los defensores a capa y espada del establishment lo han entendido", señala Antonio Manuel Rodríguez, doctor en Derecho por la Universidad de Córdoba y defensor de reformas estructurales del Estado, en su caso desde una óptica andalucista.
4. Dudas sobre el alcance
Rodríguez teme una reforma "de horquilla estrecha". "El abanico es amplio. Desde un pacto constituyente con modelos confederales, o federales, hasta quedarse en lo mínimo y federalizar el Estado. Es decir, "caramelizar la manzana por fuera, sin ir al fondo, y convertir el Estado de las autonomías en algo que se parezca a un Estado federal, con pánico incluso a llamarlo así", expone el profesor.
Uno de los argumentos que dan las fuerzas nacionalistas para inhibirse en el diálogo constitucional es la imposibilidad de superar el marco de una reforma en la que el PP, que parte de la posición más conservadora, fije todas las líneas rojas. PSOE y Podemos creen que es posible seducir con una reforma a amplios sectores de la población catalana sumados circunstancialmente al independentismo, aunque sin perder de vista que el cambio constitucional no puede ser ad hoc para Cataluña.
Las dificultades objetivas para la reforma inclinan a juristas como Santiago Muñoz Machado, catedrático de Derecho Administrativo de la Complutense, hacia cambios limitados. Muñoz Machado defiende una reforma que ponga toda la carne en el asador de la solución del conflicto político catalán, el desafío más urgente de la política española. Unos objetivos "excesivos" pueden llevar a la reforma de "morir de ambición", señala el catedrático. Es decir, no es conveniente abarcarlo todo.
5. La imposible reforma de despacho
El acuerdo para empezar a negociar entre Rajoy y Sánchez ya ha levantado las suspicacias de Pablo Iglesias y los suyos, que alertan de un parcheo de la Constitución acordado discretamente por los dos grandes partidos al estilo de la reforma exprés de 2011. Es una alerta poco fundada, ya que a efectos prácticos ninguna reforma puede salir adelante sin referéndum.
Aunque el cambio no supusiera una reforma de los artículos blindados –la idea de España, la forma de Estado, la lengua, los símbolos, derechos y libertades, la Corona–, sólo con un 10% de los diputados, 35, bastaría para forzar un referéndum sobre los cambios. Podemos y sus confluencias suman 71. No es viable políticamente una reforma de despacho.
PSOE y PP no poseen ya la fuerza suficiente para acordar en petit comité una reforma como en 2011, cuando introdujeron el principio liberal de la "estabilidad presupuestaria" en el artículo 135. "Actuaron de espaldas a los demás partidos y a la opinión pública", afirma Joan Botella, presidente de Federalistes d'Esquerres, sobre aquella "noche infausta". Creo que han sacado la conclusión de que fue un error grave. Al menos en el PSOE la han sacado. No creo que se atrevan a repetir ese tipo de juegos", añade. Y si se atrevieran, no podrían.
6. Un calendario para el desencuentro
El recorrido de la comisión sobre el modelo de Estado impulsada por el PSOE, cuyos miembros se conocerán este lunes, ilustra cómo la cuestión catalana dificulta cualquier diálogo reformista. Unidos Podemos, que votó a favor de su creación, ya ha anunciado que no participará mientras PP y PSOE compartan una respuesta a la crisis basada en el artículo 155. Antes tampoco el PSOE se sumó a la asamblea de cargos públicos auspiciada por Podemos para impulsar un referéndum pactado.PDeCAT y ERC se han borrado también de la comisión. Y Rivera ha expresado su escepticismo.
La previsible aplicación de medidas que impliquen la intervención parcial o total de la autonomía catalana (artículo 135) y la convocatoria de elecciones a medio plazo –podrían ser a principios de 2018– tampoco anticipan un escenario favorable para el diálogo constitucional.
La posterior formación de gobierno en Cataluña, que no se prevé sencilla, dejaría de margen alrededor de un año antes de las elecciones municipales y autonómicas de 2019. Y todo ello con la hipótesis siempre presente de un adelanto electoral por parte de Mariano Rajoy. En este campo de minas, ¿dónde se abre el hueco para una reforma constitucional que requiere un cierto sosiego y un abandono de las dinámicas electorales de regate corto?
7. Mecanismo complicado y consenso irrepetible
Sin duda la reforma es posible, pero está por ver que sea viable. El laberinto de intereses encontrados, limitaciones formales y problemas de tiempo deja un estrecho cauce para un acuerdo suficiente. Rubén Martínez Dalmau, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia, cree que las circunstancias objetivas hacen imposible la reforma anticipada por el PP y el PSOE. Únicamente ve su anuncio como un intento de aparentar un plan B para la crisis catalana. "Nos están engañando. No se va a poder reformar ni un solo artículo de la parte rígida. No se ha reformado hasta ahora ni se va a hacer. El título X es una cláusula de intangibilidad implícita", afirma.
Dicho título establece que para una reforma agravada son necesarios dos tercios de los diputados, 234 de 350, antes y después de unas elecciones generales extraordinarias que darían paso a unas cortes constituyentes. Luego habría un referéndum. PP y PSOE suman ahora 222, luego no llegarían a los dos tercios sin el apoyo de Ciudadanos.
El PP ya adelanta que no reformará la Constitución con menos consenso que en el 78, lo cual aleja cualquier posibilidad de cambio. El PSOE también se inclina por una reforma con el máximo apoyo posible, pero se muestra más realista. "La reforma requiere grandes mayorías con la previsión razonable de que la unanimidad no es posible", señalan fuentes socialistas.
8. Equilibrios políticos y miedo al descontrol
Martínez Dalmau cree que los equilibrios políticos y el miedo al cambio harán inviable la reforma. No imagina a PP y PSOE abriendo un melón imprevisible. Recuerda que José Luis Rodríguez Zapatero pidió un dictamen al Consejo de Estado para una reforma limitada. El resultado, de 2006, fue una propuesta de modificación con perímetro limitado. "Ni eso lo pudo sacar adelante Zapatero, aunque el contexto era mucho más tranquilo. ¿Cómo podrían controlar ahora que el referéndum no se les acabe yendo a preguntar si monarquía o república?", cuestiona Martínez Dalmau.
"No se va a llegar ni al consenso mínimo, que sería un Estado federal, mucho menos a cuatro mayorías reforzadas en cuatro cámaras [dos veces en el Congreso y dos en el Senado, antes y después de las elecciones constituyentes] en un ciclo político tan largo y tan complicado", añade.
9. La hegemonía del PP en el Senado
Iñigo Errejón, portavoz de Unidos Podemos en la Comisión Constitucional, recuerda que el artículo 168.1, que establece los mecanismos para la reforma de la parte rígida, se pensó para dar estabilidad, pero está provocando todo lo contrario. Por ello defiende mecanismos de reforma "más flexibles". Se muestra partidario de un proceso deliberativo, con implicación ciudadana, pero analiza que no se dan las circunstancias de movilización social necesarias para lo que se suele llamar "un proceso constituyente".
Es "obligación" de los responsables políticos, añade al hilo de su observación sobre el clima social, analizar fríamente la realidad. En ese análisis Errejón encuentra un "candado" a cualquier reforma: el Senado, donde el PP se beneficia de la legislación electoral para mantener una holgada mayoría absoluta. El Senado no facilita el diálogo ni entre partidos ni entre comunidades autonómicas, sino que"sobrerrepresenta a la mayor minoría", el PP, dándole en exclusiva la llave del veto al cambio, dice Errejón.
10. Puntos de coincidencia
Pero hay reformas posibles más allá de Cataluña. Lejos de las banderas y las identidades surgen espacios donde no parece inabordable un cierto consenso.Podemos defiende cinco grandes áreas para el cambio constitucional: el blindaje de los derechos sociales al nivel de los civiles y políticos, la reforma de la ley electoral, la garantía de la independencia de la justicia, la lucha contra la corrupción y la resolución democrática de la cuestión territorial (una formulación donde entraría el referéndum pactado que defienden sus líderes). Esta propuesta de Podemos complica a priori su incorporación a consensos que no reconozcan el llamado "derecho a decidir".
Si se pasa por alto el escollo del desacuerdo sobre el referéndum, los cinco ejes programáticos del PSOE para la reforma no se alejan de los planteados por Podemos: justicia social; garantía de derechos sociales; ampliación de derechos y libertades; calidad democrática; y nuevo pacto territorial.
Ciudadanos ya ha demostrado que puede entenderse con el PSOE. En su acuerdo de investidura de 2016 ambos partidos alcanzaron numerosos acuerdos de reforma constitucional: blindaje de servicios sociales; clarificación competencial; supresión de la preferencia del varón en la sucesión a la Corona; revisión de las bases del sistema electoral; fin de los aforamientos; reducción del número de firmas para las iniciativas legislativas populares; limitación a dos de los mandatos presidenciales; eliminación de las diputaciones... Y por supuesto, la reforma del Senado, reivindicada también por Podemos, que a su vez podría sumarse al resto de puntos.
11. El empuje del federalismo
A pesar de haber perdido toda vigencia su acuerdo de circunstancias con el PSOE, Ciudadanos no reniega ahora del acento federal de aquel acuerdo. A preguntas de infoLibre sobre los bloques necesitados de reforma, el partido de Rivera señala que uno de ellos es: "Revisión del Título VIII y los preceptos conexos. Desarrollar el concepto de Estado federal". Este federalismo está en la base de la visión territorial del PSOE y Podemos –también de IU–.
El PP no llega tan lejos como C's. Aunque en política comparada es el modelo de Estado más eficaz y operativo, el federalismo sigue despertando escaso interés en el gran partido de la derecha española, que arrastra un resabio centralista. No obstante, hay algo obvio: con el conflicto catalán sobre la mesa, la opción de una reforma constitucional de cariz centralizador es poco realista. Si lo que se pretende es devolver al pacto democrático español a independentistas circunstanciales subidos al carro desde 2010, plantear la devolución de competencias al Estado no parece la opción más adecuada.
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12. Laicidad, financiación... y el 135
Los acuerdos se van antojando más difíciles conforme se acerca la lupa al detalle. Dejando al margen el espinoso asunto del "derecho a decidir", la reforma que proponía Podemos en su último programa electoral contenía numerosos cambios pequeños –oficialidad de las lenguas de signos, reconocimiento de Canarias como región ultraperiférica– que no tendrían por qué generar problemas, pero también alguno de calado que el PP y Ciudadanos rechazarían de plano, y puede que el PSOE también: la derogación del artículo 135. Por otra parte, entre las prioridades del PSOE está la "laicidad del Estado". ¿Es posible encontrarse ahí con PP y C's?
Tampoco hay posiciones unánimes en cuanto a la forma de abordar la financiación autonómica en la Carta Magna. ¿Se recogen unos meros principios generales o se desarrolla algo más el modelo? ¿Y qué principios se escogen? ¿Qué modelo? Al difícil consenso entre partidos se suma aquí la disputa entre las 17 autonomías, con sus particulares preferencias sobre la forma de organizar la caja. Nadie dijo que la reforma fuera a ser fácil.
Impulsada por la crisis política catalana, la hipótesis reformista se abre paso en España. La idea no avanza de golpe, ni se ha concretado aún en acuerdos vinculantes. Pero gana posiciones. El inmovilismo cotiza a la baja. En un clima de agudo conflicto político, con el escenario sacudido por el apreciable retroceso del bipartidismo desde 2014 y la irrupción de Podemos y Ciudadanos, la todavía joven democracia española encara una incierta actualización de la viga maestra de su edificio institucional. La crisis catalana, la rigidez del procedimiento y la exigencia del PP de un apoyo tan amplio como en la Transición dificultan la revisión del texto del 78. El blindaje de los derechos sociales y la reforma del Senado concitan el mayor consenso. La comisión para la reforma del modelo territorial impulsada por el PSOE para abrir el debate del cambio en la Constitución, para la que los partidos deben comunicar sus representantes este lunes, arranca con el riesgo de sentar únicamente a la mesa a los socialistas, el PP y Ciudadanos, abandonada de antemano por nacionalistas y Podemos.