Ningún gran país europeo recurrió a medidas de excepción y orden público para el primer confinamiento

Los países del entorno más inmediato a España no recurrieron en los peores momentos de la pandemia de coronavirus a un estado de excepción basado en problemas de orden público para decretar el confinamiento general de la población. Países como Francia, Alemania o Italia ampararon sus medidas más restrictivas en su legislación ordinaria sanitaria más urgente para atajar la crisis sanitaria a partir de marzo de 2020, tal y como concluía un informe del Parlamento europeo titulado Estados de emergencia en respuesta a la crisis del coronavirus. El texto destaca que aunque en estos territorios existen "mecanismos constitucionales de emergencia específicos", la excepción de los casos analizados ha sido España.

El armazón legal que en otros países europeos de nuestro entorno se utilizó para llevar a cabo las medidas más restrictivas choca frontalmente con lo decidido esta semana por el Tribunal Constitucional (TC), que por seis votos contra cinco ha declarado inconstitucionales varios preceptos del decreto de estado de alarma aprobado en España el 14 de marzo de 2020, concretamente los que hacían referencia a la limitación de movilidad de todos los ciudadanos salvo por causas muy concretas. La sentencia argumenta que el instrumento jurídico a aplicar debería haber sido el estado de excepciónatendiendo a la "gravedad y extensión" de la pandemia, que imposibilitó de facto un normal funcionamiento de las instituciones democráticas mientras que los ciudadanos vieron afectados el normal ejercicio de los derechos, saturados los servicios sanitarios y afectadas las actividades educativas "y las de casi cualquier otra naturaleza". 

Esto hizo, según razona la resolución, que el problema excediera lo sanitario y afectara al "orden público", por lo que hubiera permitido legitimar la declaración del estado de excepción en cumplimiento de la norma que regula su funcionamiento. Por tanto, la mayoría del Constitucional estima que para un confinamiento como el decretado en marzo del año pasado se debió aplicar una legislación aún más dura que el estado de alarma. 

El informe del Parlamento europeo, publicado el año pasado, analiza los casos de España, Bélgica, Francia, Alemania, Hungría, Italia y Polonia porque ofrecían realidades "muy similares", aunque los marcos constitucionales dentro de los cuales se tomaron medidas restrictivas para el control del coronavirus diferían. Tal y como explica el documento, si bien las constituciones de estos países incluyen "mecanismos" que "permitían recurrir a un estado de emergencia" o la "atribución de poderes especiales a determinadas instituciones", la mayoría no lo hicieron, bien por "razones históricas", como Alemania, o por "temor a desencadenar un mecanismo percibido como demasiado represivo", como es el caso de Francia.

"Con la excepción de España, la preferencia ha sido recurrir a medidas legislativas urgentes de carácter ordinario", añade el informe, que además destaca que los siete países analizados sometieron a "cierto grado de control parlamentario" las medidas restrictivas que adoptaron para el control de la pandemia. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que la legislación no es exactamente igual si comparamos unos países con otros, desde sus constituciones hasta sus leyes ordinarias, y por supuesto la tradición normativa de cada territorio también influye a la hora de abordar cada problema de una cierta manera.

Leyes ya existentes, normativa nueva y la fórmula del decreto

Acudiendo a cada país en concreto, el informe recuerda que Alemania descartó declarar un estado de emergencia a nivel nacional –por motivos históricos, señala, pues una medida así retrotrae a los alemanes al decreto por el que Adolf Hitler consiguió en 1933 suspender numerosas libertades civiles– y activó la Ley de Protección contra Infecciones, aprobada en 2001, con la cual los gobiernos de los länder disponen de ciertos mecanismos para prevenir y controlar la propagación de enfermedades. La gestón diaria estuvo siempre en manos de las regiones, que fueron las que iban ordenando limitaciones o levantándolas en función de la evolución de la epidemia. 

En Francia, por su lado, existe la posibilidad de aplicar el estado de emergencia con motivo de una crisis sanitaria, como se hizo por ejemplo en 2015 tras los atentados terroristas de París. Sin embargo, el país galo optó por adoptar a finales de marzo de 2020 una ley de medidas urgentes (Ley 2020-290) y declaró por primera vez una emergencia de salud pública. Las medidas que la Ley 2020-290 permitía adoptar eran de un número limitado e incluían la posibilidad de restringir o prohibir el movimiento de personas y vehículos, obligar a cuarentenas de personas afectadas por el virus, cerrar temporalmente una o más categorías de establecimientos y controlar los precios de determinadas productos.

En Italia sí se declaró un estado de emergencia y la respuesta que se fue dando a la evolución de la pandemia consistió en el "uso prominente de instrumentos legales gubernamentales en forma de decretos-leyes, decretos del primer ministro y órdenes ministeriales", tal y como recuerda el informe europeo. Esta forma de gestionar la crisis no ha estado exenta de polémica en aquel país, ya que se ha puesto en duda la seguridad jurídica de estos mecanismos e incluso se acusó al Gobierno de abusar de sus prerrogativas en detrimento del Parlamento.

En Bélgica, cuya Constitución no contiene previsiones específicas en lo que respecta a un estado de emergencia en sentido estricto, dice el documento de la Eurocámara, se aprobaron dos leyes el 27 de marzo de 2020 para habilitar al Gobierno a tomar medidas durante un periodo de tres meses, medidas que luego se iban aprobando por decreto.

Agustín Ruiz Robledo, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Granada, apunta que las medidas de restricción a la movilidad de los ciudadanos que se tomaron en España fueron de las más duras de Europa. Cabe recordar que hasta principios de mayo de 2020, no se podía salir del domicilio salvo en las excepciones previstas en el decreto de estado de alarma. A diferencia de esto, en otros países europeos las prohibiciones de movilidad fueron mucho más laxas, según recuerda. Así, por ejemplo, en Irlanda se permitía salir a pasear o a hacer deporte a un máximo de dos kilómetros del domicilio a cualquier hora del día. En Alemania, no hubo impedimentos para salir a la calle por cualquier motivo, aunque las autoridades de algunos länder pedían a los ciudadanos que permanecieran en casa a partir de las diez de la noche.

Los profesores de Derecho Constitucional Fernando Flores y Joaquín Urías recalcan a este periódico que los estados excepcionales son diferentes en cada país, pero en los Estados del entorno europeo similares al español no se llegó a utilizar ese estado de excepción del que habla el Constitucional que implique la necesidad de tomar medidas por razones de orden público. 

Uno de los magistrados discrepantes con la sentencia del TC, el ex fiscal general del Estado Cándido Conde-Pumpido, tampoco está de acuerdo con que el confinamiento general requiriese del estado de excepción por el hecho de que la gravedad de la epidemia afectó al orden público. A su juicio, este argumento crea un "grave problema político al desarmar al Estado contra las pandemias, privándole del instrumento" que la ley orgánica de 1981 sobre los estados de alarma, excepción y sitio "determina expresamente para hacer frente a las crisis sanitarias" y que es el primero de esos estados.

Confinamiento no es "arresto domiciliario"

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Dentro del entorno de la UE, pero fuera de los países analizados en el informe de la Eurocámara, destaca el caso de Rumanía porque precisamente el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) tuvo que pronunciarse recientemente ante una demanda presentada por un ciudadano de ese país. Fue el diputado europeo Cristian-Vasile Terhes, del Partido Socialdemócrata, quien se quejó de que el confinamiento ordenado en Rumanía entre el 24 de marzo y el 14 de mayo de 2020 fue una "privación de libertad" y alegó una vulneración del artículo 5 del Convenio Europeo de Derechos Humanos sobre la libertad y la seguridad.

Pero el tribunal con sede en Estrasburgo no admitió la demanda, precisando que un confinamiento decretado por un gobierno "no puede considerarse un arresto domiciliario", que durante los 52 días que se mantuvieron las duras restricciones en Rumanía el eurodiputado "tenía la libertad de abandonar su domicilio por diferentes razones" con un justificante de desplazamiento y que no había sido sometido a vigilancia de las autoridades. Por eso, los magistrados consideraron que "el grado de restricciones" a su libertad de circulación no fue de tal intensidad que le permita equiparar el confinamiento general impuesto por las autoridades a "una privación de libertad" individual.

A diferencia de los países anteriormente examinados, en Rumanía sí se había declarado el estado de excepción, pero el TEDH –que no es demasiado prolijo en sus explicaciones, ya que se trata de una inadmisión– coincidió con el Gobierno de ese país respecto a la necesidad de aplicar esta medida, de acuerdo con la legislación de aquel país, pues la situación provocada por la pandemia de coronavirus había generado un "contexto excepcional e imprevisible".