"Estamos ante la aprobación de una ley que sin duda es histórica. Una ley que servirá para combatir los excesos de acceso al mercado inmobiliario que se han producido hasta ahora", eran las palabras de la ministra de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, Raquel Sánchez, el pasado mes de octubre. Pero ese día no se aprobó ninguna ley histórica, sino su anteproyecto, es decir, la primera versión de una norma que elabora un ministerio.
El recorrido de las leyes comienza meses antes (a veces, incluso, años) de su primera aprobación en el Consejo de Ministros, habitualmente precedida de estudios y consultas, pero también puede demorarse mucho más tiempo desde su primer visto bueno. Es el caso de la Ley por el Derecho a la Vivienda, que irá al Ejecutivo el próximo martes para su aprobación definitiva, en lo que el Gobierno denomina "segunda vuelta", y después todavía tendrá por delante el trámite parlamentario.
¿Pero qué es esta segunda vuelta? En palabras de Joaquín Urías, profesor universitario de Derecho Constitucional y exletrado del Tribunal Constitucional (TC), el término correcto sería "segunda lectura" o "aprobación final" o, simplemente, "aprobación". "El ministerio encargado de elaborar este borrador lo lleva al Consejo de Ministros, y cuando se produce esa reunión puede ser que otros departamentos digan que el tema no está maduro, que no lo ve o que falta algo", sintetiza en conversación con infoLibre.
Urías hace hincapié en que el anteproyecto "no es una figura jurídica" sino "un borrador" que tiene que conjugarse con otros ministerios antes de su aprobación definitiva. "Puede haber otros ministerios implicados que quieran introducir cambios", prosigue. Por ese motivo Urías duda del término "segunda vuelta": "Es una denominación que se han inventado para un anteproyecto que ha sido retirado temporalmente y se vuelve a llevar", zanja.
En el caso de la ley de vivienda se sometió el borrador a una audiencia e información pública, y a los informes preceptivos. Uno de ellos es el del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), que ya ha emitido un dictamen en el que considera que el proyecto ley es un instrumento normativo adecuado para consagrar y dotar de contenido el derecho a la vivienda que recoge la Constitución, pero entiende que se da una "falta de concreción" en algunos puntos, especialmente en los preceptos que determinan las reglas de intervención de precios del mercado de alquiler de viviendas.
Este informe ha tardado más de lo esperado, ya que Transportes no remitió su texto al CGPJ hasta primeros de diciembre, lo que impidió que la norma se aprobase formalmente el pasado año, como así estaba previsto en el calendario fijado por los socios del Ejecutivo. Para Unidas Podemos esta dilación es intencionada y fuentes de la máxima dirección del partido consideran que ocurre también con otros de sus proyectos, como la ley trans.
La ley trans, paralizada durante más de medio año
El anteproyecto de la ley de Igualdad LGTBI, conocida como Ley Trans, fue aprobado el pasado mes de junio en Consejo de Ministros. Un texto que ya había sufrido retrasos por las desavenencias entre la titular de Igualdad, Irene Montero y la entonces vicepresidenta Carmen Calvo. Pero tras la salida de Calvo del Ejecutivo los trámites no se han agilizado, precisamente, ya que el texto elaborado por Igualdad también ha tenido que lidiar con las correcciones del Ministerio de Justicia, dirigido actualmente por Pilar Llop.
Dicha norma ha pasado casi medio año paralizada hasta que hace unas semanas fue enviada por Justicia al CGPJ y al Consejo Fiscal para iniciar las consultas preceptivas que luego la llevarán al Consejo de Estado. El departamento de Llop ha justificado esa demora por una falta de personal en el ministerio.
Otro anteproyecto que se encuentra en una situación similar es el de la Ley de Protección Animal, que ha elaborado el ministerio de Derechos Sociales dirigido por Ione Belarra. El borrador está preparado desde primeros de octubre y sigue durmiendo en un cajón a la espera de que Moncloa decida llevarla al Consejo de Ministros. Según las fuentes consultadas por infoLibre, el ala socialista del Gobierno le ha asegurado a Belarra que no verá la luz hasta pasadas las elecciones en Castilla y León.
Urías cree que el Gobierno de coalición utiliza los anteproyectos de ley como si fueran leyes terminadas para maximizar sus posiciones. "Son proyectos polémicos que los ha elaborado una parte del gobierno, pero que están sujetos a cambios. Entre lo que hace un ministro y lo que aprueba el Consejo, puede cambiar mucho el texto, es algo muy habitual", resume. "En un gobierno monocolor buscas que nadie te ponga pegas antes de llevar el anteproyecto pero ahora hay una lucha por resaltar esas diferencias", sintetiza.
Para Carlos Fernández Esquer, profesor de Derecho Constitucional por la UNED y doctor en Ciencia Política, el punto clave para decidir si un anteproyecto se aprueba en primera o en segunda instancia es si el Gobierno "considera que el asunto está suficientemente maduro o no". "No hay condicionantes legales, más allá de esperar a los informes preceptivos de otros organismos, sobre todo el Consejo de Estado", señala.
La última palabra la tienen las Cortes
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Una vez el Consejo de Ministros aprueba una ley, el trámite continúa. El Gobierno tiene dos posibilidades: tramitarla vía decreto-ley o vía Proyecto de Ley. En el primer caso entra en vigor cuando se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Después se manda al Congreso para que en el plazo de un mes la Cámara Baja lo convalide o no, es lo que ha sucedido recientemente con la reforma laboral. Si el decreto-ley consigue mayoría necesaria y no se introducen cambios, el trámite parlamentario termina ahí y la norma se aprueba.
En el caso de un Proyecto de Ley, el proceso es más largo y complejo: el texto se remite al Congreso acompañado de una Exposición de Motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre el tema en cuestión. A continuación la Mesa del Congreso lo recibe y ordena su publicación en el orden del día y el envío a la Comisión correspondiente.
Más adelante la norma recorre unas fases en las que se debate en ponencia, comisión y Pleno tanto el texto de la iniciativa como las enmiendas presentadas por los diputados. Finalmente se produce un debate en el pleno con su correspondiente votación. Si la norma cuenta con el respaldo suficiente se traslada al Senado, que tiene dos meses para convalidarlo. Por lo general, un Proyecto de Ley tarda unos cinco meses desde que el Consejo de Ministros lo envía al Parlamento hasta que, aprobado definitivamente por el Congreso, sancionado y promulgado por el Rey y publicado en el BOE, se convierte en Ley.
"Estamos ante la aprobación de una ley que sin duda es histórica. Una ley que servirá para combatir los excesos de acceso al mercado inmobiliario que se han producido hasta ahora", eran las palabras de la ministra de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, Raquel Sánchez, el pasado mes de octubre. Pero ese día no se aprobó ninguna ley histórica, sino su anteproyecto, es decir, la primera versión de una norma que elabora un ministerio.